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美國金融危機引發(fā)全球經(jīng)濟危機以來(lái)，不管在美國，還是在中國，或其他國家，都打開(kāi)了政府干預經(jīng)濟的閥門(mén)。政府以解救危機的名義介入經(jīng)濟活動(dòng)，大舉干預市場(chǎng)。一場(chǎng)“國進(jìn)民退”的運動(dòng)正如火如荼。我想提醒的是，國家持有太多資產(chǎn)、控制太多經(jīng)濟資源、對行業(yè)準入進(jìn)行審批、對企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預和管制，除了帶來(lái)一些遠期經(jīng)濟上的消極后果外，還會(huì )對憲政法治帶來(lái)深遠的影響。國有企業(yè)的存在威脅法治精神、破壞規則的公平性，因為在法律、規則和政策面前，國企和民企是不平等的。

如果去了解一下近現代史，我們就可以發(fā)現，凡是有過(guò)公有制歷史的國家，憲政都不是它們社會(huì )制度的基本特征，比如前蘇聯(lián)、前東歐、計劃經(jīng)濟時(shí)期的中國。相比之下，那些憲政法治比較可靠的國家都是私有制國家。為什么？這應該引起我們的思考。當然，我并不是說(shuō)私有制會(huì )必然導致憲政法治，私有制不是憲政法治的充分條件，但是必要條件，國有制或公有制必然會(huì )導致憲政法治的缺失。為什么會(huì )這樣呢？

國有制之下沒(méi)有真正的平等競爭

除了看到前國有經(jīng)濟國家的經(jīng)歷之外，我們還可以從一個(gè)更大樣本、更一般層面上，看國有經(jīng)濟對憲政法治的影響。我運用新政治經(jīng)濟學(xué)的量化方法，按照從1970到1991年每個(gè)國家對國有企業(yè)的投資占GDP的比重，把64個(gè)國家分成三個(gè)等份組。結果，我發(fā)現，國有企業(yè)投資占GDP比重越高的國家，其法治指數就越低，憲政水平越低。在搜集的72個(gè)國家的數據里，我發(fā)現，政府開(kāi)支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我們的話(huà)來(lái)說(shuō)，政府越窮的國家里，法治水平越高。一國的憲政法治水平與其政府可以花費的收入成反比！在這72個(gè)國家里，我還發(fā)現，政府開(kāi)支相對GDP的比重越高，腐敗越嚴重。這也很好理解：如果政府沒(méi)有錢(qián)，即使官員們想腐敗，也腐敗不起來(lái)，沒(méi)有讓腐敗滋生的基礎。

這種基于大樣本的數據統計方法，比起單純的案例分析方法來(lái)，更有它的科學(xué)性。但是，大樣本數據分析方法也有一個(gè)問(wèn)題，就是讓人感覺(jué)太抽象。到底法治水平跟國有經(jīng)濟比重的負相關(guān)關(guān)系，是一種統計上的偶然呢？還是有理論上的必然性？如果其因果關(guān)系并非偶然，那么其傳導機制又是如何的？

要回答這些問(wèn)題，我們首先要弄清楚什么是國有企業(yè)？國有企業(yè)跟民有企業(yè)（民營(yíng)企業(yè)）有什么不同？國有企業(yè)跟民有企業(yè)最大的不同是：國企背后的股東是國家，或者說(shuō)廣義上的政府。國家具有我們普通人或私營(yíng)企業(yè)沒(méi)有的優(yōu)勢：國家包括議會(huì )，有權修改法律。如果國家覺(jué)得某個(gè)規則對國企不利，就可以修改規則，使國企處于優(yōu)勢地位。此外，國家還有解釋法律的權力、司法權力和行政執法的權力。如果一個(gè)公司背后的股東擁有立法權、法律解釋權、司法權、執法權以及合法使用暴力的權力，那么，這個(gè)公司怎么可能會(huì )和沒(méi)有國家背景的市場(chǎng)主體平等競爭呢？它怎么可能跟私人、民企平等？

一些經(jīng)濟學(xué)家認為，企業(yè)是國有或私有關(guān)系不大，更重要的是看經(jīng)濟是市場(chǎng)經(jīng)濟還是非市場(chǎng)經(jīng)濟；他們說(shuō)，只要市場(chǎng)的邏輯得到尊重，只要市場(chǎng)規則對國企、民企都一致，所有權屬?lài)?，還是私人，并不重要。我要說(shuō)，問(wèn)題就出在這里，國企和民企從一出生，起點(diǎn)就不平等：以國有經(jīng)濟唱主角的國家，不可能是市場(chǎng)經(jīng)濟國家。市場(chǎng)經(jīng)濟的第一原則就是自由選擇，是規則對所有參與者平等。但是，因為國有企業(yè)的股東是國家，這就使國有企業(yè)在法律面前比民有企業(yè)更為優(yōu)越。非國有企業(yè)、私人企業(yè)無(wú)法在法律和強制力面前與國企平等。一個(gè)國家如果采用國有制，長(cháng)此以往，即使起初是法治，也會(huì )慢慢腐蝕蛻變。

國有制之下沒(méi)有真正的法治

為了使上面講的大樣本統計分析不至于太抽象，下面我舉五個(gè)案例。

案例一：18年前，一個(gè)叫陶玲的儲戶(hù)在國有的蒙城農業(yè)銀行存了1000元，存款單約定，18年后將按月息15.793%得到利息。這樣，18年以 后，1000元將成3.4萬(wàn)元。但是，18年后的今天，銀行拒絕儲戶(hù)的要求，認為月息過(guò)高，不符合央行規定；另外，銀行表示中國的定期存款沒(méi)有18年期， 也不符合規定。由此，儲戶(hù)與銀行發(fā)生糾紛，至今未決。蒙城農行行長(cháng)謝某告訴記者，蒙城當年的金融秩序不規范，陶玲的遭遇就是“高息攬儲”的產(chǎn)物。蒙城農業(yè) 銀行的理由是：“銀行當年已經(jīng)錯了一次，如今不能再錯第二次?！?/p>

這種理由當然強詞奪理。為什么當年欺詐客戶(hù)時(shí)就不知道規范金融秩序呢？以前的利息和期限規定不是今天才有的。

在中國，法律規則是保護國有銀行，而不顧老百姓權利的。如果儲戶(hù)用網(wǎng)上銀行被盜了，銀行沒(méi)有責任，責任在儲戶(hù)身上。如果銀行多給了錢(qián)，儲戶(hù)有義務(wù)歸 還。但是，銀行少給了錢(qián)，儲戶(hù)離開(kāi)柜臺后，銀行概不負責。從這里，我們可以看出雙方的權利和義務(wù)非常不對稱(chēng)。最極端的案例是，銀行的柜員機出現故障多給了 錢(qián)，廣東的許霆從ATM機多取了1萬(wàn)塊錢(qián)，被判無(wú)期徒刑。相對之下，廣東開(kāi)平銀行行長(cháng)貪污了4億，只判12年。這些不平等規則的制定跟國家壟斷經(jīng)營(yíng)銀行有 關(guān)。

案例二：我們現在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在2002年以前，并不是這樣。在1999年時(shí)，全國民營(yíng)加油站總數近8萬(wàn) 家，市場(chǎng)份額超過(guò)80%.據《財經(jīng)》報導，經(jīng)政府通過(guò)規則的改變以及中石油、中石化不顧成本的收購，到2002年底，獨立加油站份額已經(jīng)下降到48%.在 整頓市場(chǎng)秩序的名義下，2001年6月5日，國務(wù)院三部委聯(lián)合通知：“各地區新批準建設的加油站統一由石油集團、石化集團負責建設。其他企業(yè)、單位和個(gè)人 不得新建加油站”。2002年初，當時(shí)的國家經(jīng)貿委發(fā)文件，要求在8月之前，沒(méi)有經(jīng)過(guò)經(jīng)貿委審批的加油站全部關(guān)閉，而歸入兩大石油公司旗下的，在補辦手續 后，可予以保留。這樣，中石油和中石化兩家公司通過(guò)親自參與國務(wù)院新法規的制定壟斷了市場(chǎng)，所有的民營(yíng)加油站要么自己關(guān)門(mén)，要么主動(dòng)賣(mài)給中石油或中石化。

從這個(gè)案例中，我們看到，任何一個(gè)行業(yè)，如果以前只是民營(yíng)企業(yè)，那么，國有企業(yè)介入之后，規則就會(huì )變得不平等，法治的精神就要遭到破壞。國家要經(jīng)營(yíng)企業(yè)的時(shí)候既做裁判又做運動(dòng)員，角色的沖突是非常明顯的。

案例三：2003年，陜北15個(gè)縣，價(jià)值70億的民營(yíng)石油資產(chǎn)被政府以整頓為由，無(wú)償收走。陜西省所屬的延長(cháng)油田、中央所屬的長(cháng)慶油田是“整頓”運 動(dòng)背后的受益者和推動(dòng)者。約6萬(wàn)名私營(yíng)企業(yè)家和農民的出資，血本無(wú)歸。何偉、茅于軾等6教授，3次致信全國人大委員長(cháng)，促其監督地方政府依法執政，但無(wú) 效。陜西政府還抓了投資者代表馮秉先等，并判處徒刑，北京律師朱久虎受油田私營(yíng)投資者委托，前往陜北調查，2005年被警方關(guān)押5個(gè)月。從這里，我們看 到，當國家既是規則制定者又是股東的時(shí)候，對法律面前人人平等這一基本法治原則的沖擊會(huì )有多大。2009年，山西500家民有煤礦被強行“國有化”，再一 次表明政府以利益者身份經(jīng)營(yíng)企業(yè)的后果。

案例四：民營(yíng)鋼鐵大王戴國芳，在2004年以前已經(jīng)是非常成功的民營(yíng)企業(yè)家。2004年，戴國芳創(chuàng )立民企“鐵本”。2004年國務(wù)院宏觀(guān)調控一聲令 下，民企“鐵本”必須停工，而國有鋼廠(chǎng)照常擴建。我們可以對比一下：寶鋼擴建1千萬(wàn)噸產(chǎn)量，投資500億，占地1萬(wàn)2千畝；而“鐵本”目標年產(chǎn)840萬(wàn) 噸，投資100個(gè)億，占地9千畝。在這里，我們看到：效益低的國企照常擴建，而民營(yíng)企業(yè)必須停產(chǎn)。為什么這樣區別對待？我想說(shuō)的是：建立法治社會(huì )的理想非 常美好，但是，只要國有企業(yè)大量存在，法治只能是一個(gè)愿望！

案例五：據《重慶商報》2009年4月15報導，重慶擬對9萬(wàn)名廢品回收人員進(jìn)行轉型。這是重慶一些國有企業(yè)給市政府提的建議。該報導稱(chēng)，據重慶市 商委統計，截至08年底，重慶有各類(lèi)廢舊物資回收企業(yè)550家，回收站8000多個(gè)，年收入高達68億元！此外，再生資源回收站的數量以年均超過(guò)30%的 速度增長(cháng)，看到這些“油水”，誰(shuí)在主導對私人收廢者“轉型”呢？年初成立的重慶市再生資源（集團）公司，系重慶市供銷(xiāo)合作總社控股的直屬市級集團公司，其 目標就是收編收荒匠。新的規定是讓這些國有企業(yè)統一培訓、統一著(zhù)裝、統一管理收廢的老百姓，讓他們把收來(lái)的廢品按指定的回收點(diǎn)回收，價(jià)格也由這家國企統一 決定。這和當年農村糧食的統購統銷(xiāo)政策差不多，等于要重復當年農村的悲劇。收廢的領(lǐng)域，本來(lái)是政府最不應該介入的，因為這些工作本來(lái)是那些不能有別的工 作、沒(méi)有其它收入的老百姓的最后收入機會(huì )，但是連這樣的謀生機會(huì )都不放過(guò)。大家想象，還有什么行業(yè)可以逃得開(kāi)權力的控制？

厲以寧教授曾說(shuō)，國營(yíng)企業(yè)打官司輸了，可以執行，可以不執行，而對民營(yíng)企業(yè)就毫不客氣。欠稅時(shí)，國營(yíng)企業(yè)可以不還，而民營(yíng)企業(yè)如果不還，老板就會(huì )被 抓。牟其中的蘭德公司打官司破產(chǎn)了，職工宿舍被騰出來(lái)拍賣(mài)，而國有企業(yè)打官司、破產(chǎn)，沒(méi)聽(tīng)說(shuō)職工要搬家的?，F在的大學(xué)生擇業(yè)時(shí)，首選公務(wù)員和國有企業(yè)，而 不首選民營(yíng)企業(yè)。為什么？原因就是大家都清楚游戲規則是向誰(shuí)傾斜的。

從學(xué)理上看，這些案例并不奇怪。當國企背后的股東是國家，國企進(jìn)入哪個(gè)行業(yè)，那個(gè)行業(yè)就無(wú)法有法治和平等。這些現象，最終必然腐蝕社會(huì )文化，違反法治精神。前面基于跨國數據的結論“國有經(jīng)濟比例越重，法治指數越低”，就不是偶然。

窮政府更有利于法治的推行

我們可以把政府的權力和民間的權利看成是整個(gè)法治博弈的兩方。憲政就是為了規范政府權力，使其不至于輕易侵犯民間權利。如果政府太有錢(qián)，民間的企業(yè) 或個(gè)人在跟政府博弈的時(shí)候會(huì )處于非常劣勢的地位。比如，計劃經(jīng)濟的時(shí)候，無(wú)論農村還是城市，所有的工作都是由國家、集體提供，大家都是國家的人。當只有國 家可以提供飯碗的時(shí)候，公民怎么可能去跟政府談權利？當你沒(méi)錢(qián)、沒(méi)飯吃的時(shí)候，你不可能有底氣去伸張你的權利，因為一旦國家權力的具體代表——“領(lǐng)導”不 高興，你的工作、住房、養老、醫療以及子女教育，全都沒(méi)有了。計劃經(jīng)濟時(shí)代，公民權利就是這樣消失的。相比之下，如果政府沒(méi)有國有資產(chǎn)、沒(méi)有過(guò)剩的收入， 政府就得從老百姓手里要錢(qián)，在那種狀態(tài)下，老百姓才更有伸張自己權利的可能。

我前不久寫(xiě)過(guò)文章說(shuō)，政府太富并不有利于憲政法治的推行。窮政府加公債，更能催生民主法治（見(jiàn)《經(jīng)濟觀(guān)察報》2009年4月27日，美國往事——窮政府加公債催生民主法治）。我現把這個(gè)觀(guān)點(diǎn)放到更大范圍驗證一下。

我們可以把公元1600年時(shí)的國家分成兩組。一組是國庫里存錢(qián)很多的國家；一組是錢(qián)很少的國家。當時(shí)，印度國庫黃金數量是6200萬(wàn)金塊，土耳其 1600萬(wàn)金塊，明朝中國是1500萬(wàn)金塊，日本1030萬(wàn)金塊。另一組是負債累累的西歐國家，比如英國、意大利、荷蘭、比利時(shí)等。400年前，這兩組國 家的政府富有程度相差很大。那么，后來(lái)誰(shuí)發(fā)展出民主法治了呢？前一組國家只是日本通過(guò)19世紀后期明治維新改變了發(fā)展的道路，慢慢地走上了憲政民主的道 路，其他幾個(gè)當時(shí)政府富有的國家，都沒(méi)有發(fā)展出民主憲政。而當年是窮政府的國家，現在的民主憲政運作得最好。從這個(gè)方面看，窮政府不是壞事，這是政府不能 擁有太多財產(chǎn)和收入、不能經(jīng)營(yíng)企業(yè)的另一個(gè)原因。

窮政府催生民主法治最經(jīng)典的例子是英國民主憲政的發(fā)展歷程。英國的歷史使我想到這么一個(gè)問(wèn)題：英國國王1215年就簽署了《自由大憲章》，但是，操 作上自洽的民主憲政制度卻是1688年“光榮革命”后的事。為什么要花473年才走成這一歷程、才建成世界上第一個(gè)民主憲政國家？我的《美國往事：窮政府 加公債催生民主法治》一文發(fā)表后，很多人提出不同看法。其中有人質(zhì)疑，也許窮政府主動(dòng)發(fā)公債本身就是民主憲政的后果，而不是因為政府窮才催生了民主憲政。 這里的因果關(guān)系到底是怎樣的呢？從英國歷史的演變歷程看，我認為我的結論更站得住腳。

1215年《自由大憲章》作為一份意愿性綱領(lǐng)，早已經(jīng)被人們在意識層面廣泛接受。但《自由大憲章》當時(shí)缺乏相應的執行架構，也就是說(shuō)，雖然國王簽署 了，但當他不顧《自由大憲章》對權力的約束隨意踐踏私人權利、濫用權力時(shí)，人們有什么招呢？西歐國家有一個(gè)跟中國、印度不一樣的地方，他們的議會(huì )出現得很 早。中世紀后期，西班牙1188年就出現了議會(huì )。國王錢(qián)不夠時(shí)，能夠通過(guò)召集議會(huì )、由議會(huì )投票推出新的稅種或提高稅率，但問(wèn)題是，國王可以隨時(shí)解散議會(huì )。 國王在通過(guò)新稅法之后，不再需要議會(huì )時(shí)，可以解散議會(huì )。那時(shí)候，無(wú)論是英國還是西班牙的議會(huì )，基本上都是“橡皮圖章”。議會(huì )只會(huì )討好國王。

17世紀之前，英國王室總體上是非常富有的。王室有很多土地、莊園以及其它財產(chǎn)，會(huì )有很多收入。一般情況下，國王靠自家收入和過(guò)往稅種即能財務(wù)上自立，不需要通過(guò)議會(huì )去征稅，只是在英國跟他國作戰時(shí)，才有必要召集議會(huì )推出新稅。

總體上，從英國王室財產(chǎn)收入的多少，我們就可以看到英國王室什么時(shí)候會(huì )很專(zhuān)制，什么時(shí)候不那么專(zhuān)制。1688年前的英國，只有議會(huì )可以控制國王腰包 的時(shí)候，國王才會(huì )就范于議會(huì )的要求，接受對王權的制約，否則，一旦王室有錢(qián)了，國王的權力就會(huì )膨脹；王室自主收入占政府總收入比例越高（亦即，王室的財務(wù) 獨立性越高），國王就越用不著(zhù)議會(huì )，議會(huì )權力就弱；反之，就越受制于議會(huì )。

就以1640年后的英國經(jīng)歷為例，到那時(shí)《自由大憲章》已經(jīng)存在了425年，對全社會(huì )的意識和文化已經(jīng)產(chǎn)生了深遠的影響，但保障民間權利的制度還是 沒(méi)有建成。1640年之前，國王已有13年沒(méi)有召集過(guò)議會(huì )，王權不受制約。年初，為鎮壓蘇格蘭叛亂，國王查理一世召集議會(huì )，審議稅案，結果遭議會(huì )否決。隨 即，查理一世將議會(huì )解散。（因而，本屆議會(huì )得名“ShortParliament”）。

后來(lái)，由于王室實(shí)在沒(méi)錢(qián)了，查理國王再于同年年末召集新議會(huì )。（這屆議會(huì )成了著(zhù)名的“LongParliament”，活了13年。）為了讓議會(huì )同 意給錢(qián)，國王接受了議會(huì )要求的《三年期法案》，包括：不管有沒(méi)有國王的召集，議會(huì )至少每三年開(kāi)會(huì )一次，每次議政至少50天；如果不經(jīng)議會(huì )同意、國王擅自解 散議會(huì )，那就是非法。

1641年，議會(huì )要通過(guò)議案，免除國王任命政府要員、免除國王控制國家軍隊的權力。這個(gè)議案讓查理一世覺(jué)得太過(guò)分，1642年他離開(kāi)倫敦，隨即引發(fā) ?；逝膳c議會(huì )派的內戰。1648年，克倫威爾（OliverCromwell）的革命軍勝利。次年，查理一世被送上斷頭臺?？藗愅柎撕髨陶?。

1660年英國恢復君主制，查理二世成為國王。由于此前克倫威爾執政期間，將皇家土地、森林大舉拍賣(mài)，皇家的財產(chǎn)收入已不多了，這就逼迫王室有求于 議會(huì )，靠議會(huì )派錢(qián)過(guò)日子。為此，議會(huì )通過(guò)議案，每年給查理二世120萬(wàn)英鎊的津貼預算，供王室和政府公務(wù)員開(kāi)支。但是，這不是免費的午餐。作為這一津貼的 條件，議會(huì )成立“公共開(kāi)支委員會(huì )”，專(zhuān)門(mén)監督王室的財務(wù)與開(kāi)支。王權因此大大削弱。

只是，查理二世非常精明。他不但大規模地節省王室的開(kāi)支，而且大大提高了收稅的效率。到查理二世1683年逝世之前，英國王室的錢(qián)又很多了。于是， 王權又感到議會(huì )太礙手礙腳，所以，在1679年，查理二世再次違約把議會(huì )解散，王權重新擴張。查理二世在1683年去世，其兄弟——詹姆士二世繼位，新國 王召集了一次議會(huì )，議會(huì )把皇家的開(kāi)支增加到185萬(wàn)英鎊。有錢(qián)之后，詹姆士二世也立即解散議會(huì )，重回專(zhuān)制。

我們看到，英國王室跟議會(huì )（即民間權利的代表）的長(cháng)期權力博弈經(jīng)歷了多個(gè)來(lái)回，但，在每次王權的收縮與擴張周期中，關(guān)鍵的決定變量是王室的自主財務(wù)實(shí)力。

但是，經(jīng)過(guò)多年、多輪的博弈回合，到詹姆士二世時(shí)期，議會(huì )的實(shí)力和獨立性已經(jīng)很強，不再像以前那樣善罷甘休。1688年，議會(huì )派將詹姆士二世趕出英 國，由他的女兒瑪麗和荷蘭女婿威廉接位。作為條件，新的王后和國王接受了一系列新法案，包括《人權法案》，使英國王室徹底放棄權力，并且把王室的開(kāi)支每年 由議會(huì )投票決定，讓它每年“要求”議會(huì )一次。英國就這樣才樹(shù)立了民主憲政體系。

法國在這方面的經(jīng)歷和英國剛好相反。從14世紀開(kāi)始，法國國王要加稅時(shí)，也是召集議會(huì )，并受后者約束。但是，在與英國的百年戰爭中，法國議會(huì )于 1439年通過(guò)法案將征稅權完全由國王掌握。到1484年，法國王室財富太多了，不再需要議會(huì )，議會(huì )就這樣被解散了。除了16世紀后半期，議會(huì )出現一段時(shí) 間外，一直到1789年法國大革命時(shí)期的近300年里，國王沒(méi)再召集過(guò)議會(huì )，王權不受議會(huì )制約。在16至17世紀里，法國國王是西歐最富有的，專(zhuān)制權也差 不多是最高的。道理在于，跟英國不同，法國王室不用在財務(wù)上求助議會(huì )。

西班牙的經(jīng)歷跟法國類(lèi)似。西班牙于1188年推出議會(huì )，由議會(huì )約束王權。西班牙議會(huì )是世界上最早的?？墒?，在哥倫布1492年發(fā)現美洲大陸，并于 16世紀給西班牙運回大量金銀財寶之后，其議會(huì )的作用慢慢消失，王權變得越來(lái)越絕對。西班牙到1978年才實(shí)現民主憲政，是西歐最后一個(gè)實(shí)現憲政民主的國 家！

我們回過(guò)頭來(lái)看，國有制是什么意思？就是讓生產(chǎn)資料都由國家來(lái)掌握。如果當年英國可以推行全面的國有制的話(huà)，我相信英國的國王在那時(shí)一定會(huì )認為英國 對他像天堂。因為那樣的話(huà)，他就用不著(zhù)求議會(huì )了。沒(méi)有什么制度安排比全面國有更有利于國王的為所欲為了?！案徽敝?，權力會(huì )壓制權利，而“窮政府”使 國家權力有求于老百姓，權力才可能讓位于權利。因此，我們應該看到，國有企業(yè)的私有化不僅是一個(gè)經(jīng)濟效率的問(wèn)題，更是一個(gè)事關(guān)民主憲政的問(wèn)題。從這個(gè)意義 上說(shuō)，馬克思說(shuō)的經(jīng)濟基礎決定上層建筑，很有道理。