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專(zhuān)訪(fǎng)財政部財科所副所長(cháng)白景明

2011年，財政收入中地方得到的比中央多，地方超過(guò)了50%，中央約占49%.每年都在這個(gè)比例上下，中央沒(méi)有占太多

中國實(shí)施結構性減稅已有多年，2013年還將繼續減稅。2012年12月15~16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，2013年要結合稅制改革完善結構性減稅政策。之后的全國財政工作會(huì )議和全國稅務(wù)工作會(huì )議上也都強調了減稅仍是2013年的重頭戲。

在近年財政收入大幅增收及當前宏觀(guān)經(jīng)濟回升乏力的背景下，減稅似乎是眾望所歸。但是，結構性減稅該怎么減？能不能“全面減稅”？地方政府財政收入不足是否可以自主發(fā)債？帶著(zhù)這些問(wèn)題，《第一財經(jīng)日報》記者專(zhuān)訪(fǎng)了財政部財科所副所長(cháng)白景明。

“全面減稅”不現實(shí)

第一財日報：2012年會(huì )不會(huì )出現較大幅度的財政超收？

白景明：完成財政收入任務(wù)是沒(méi)問(wèn)題，但是具體數額難判斷。2012年我判斷是完成預算指標差不多，但超收不會(huì )有多少。目前來(lái)看，2012年1月到11月還沒(méi)有完成預算指標，前11個(gè)月才到108903億元，2012年財政收入預算的是11萬(wàn)億。

這種狀況和往年不一樣，2011年到11月份的時(shí)候，收入已經(jīng)完成了預算指標，現在收入形勢不是很樂(lè )觀(guān)，別看11月份的數字好，那是和2011年同期相比，2011年11月經(jīng)濟下滑嚴重，財政收入絕對額比較低。

我們還要看到，2012年11月的財政收入增幅比前十個(gè)月的平均數還要低。所以從目前的財政收入增幅來(lái)看，不能說(shuō)明我們回到收入高增長(cháng)時(shí)期。

日報：2012年以來(lái)財政收入增幅較往年縮小，減稅的影響大嗎？哪些稅種收入減少明顯？

白景明：目前來(lái)看，我們的財政面臨比較強勁的收支壓力，未來(lái)一段時(shí)間也是這樣?，F在到了階段性收入增長(cháng)力下滑，這和減稅也有一定關(guān)系。結構性減稅步子邁得比較寬。但具體數目還沒(méi)有總結出來(lái)。

日報：我們說(shuō)了這么多年的結構性減稅，現在也有觀(guān)點(diǎn)認為不該再說(shuō)結構性減稅，而是應該全面減稅。

白景明：現在來(lái)看，結構性減稅就是結合稅制改革，稅制改革會(huì )導致一些減稅，比如增值稅改革、個(gè)人所得稅的改革，都會(huì )帶來(lái)減稅。但全面減稅，調整所有稅制全部都減稅，這在任何國家都不會(huì )有這種情況，沒(méi)有可行性。

日報：如果全面減稅，會(huì )有什么樣的后果？

白景明：可想而知，我們如果過(guò)度減稅，支出怎么辦。收入是支出的基礎，現在國家要保民生、保結構調整，財政支出的壓力很大。而且，財政支出在保障民生方面有兩種，一種是再分配，比如低保，另一種是為群眾創(chuàng )造良好的發(fā)展條件，比如2012年財政性教育經(jīng)費達到GDP的4%的目標，這是對人力資本質(zhì)量的改善，還有水利建設、交通建設，這些都是對民生起保障作用的。

同時(shí)，支出也有再分配作用，同樣對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展也有促進(jìn)作用，公共服務(wù)對經(jīng)濟也有支撐作用。

我們要考慮到這個(gè)因素，并不是全面減稅就是好事，大幅減稅后，社會(huì )保障、教育、環(huán)保、醫療衛生的錢(qián)從哪里來(lái)，需要考慮這些因素。

分稅制未導致地方財力不足

日報：從2012年的財政收入情況來(lái)看，非稅收入遠比稅收收入的增長(cháng)快，這種趨勢是否會(huì )在2013年繼續延續？

白景明：2012年非稅收入的增長(cháng)率看起來(lái)比較高，但這是不穩定的，有些非稅收入是一次性的，比如資源有償使用的費用是一次性收的。而且，現在政策已經(jīng)在逐步調整，前幾天又取消了30項行政事業(yè)性收費，2012年就已經(jīng)分批取消了上百項收費。所以非稅收入不會(huì )構成財政收入的主體，也不會(huì )增長(cháng)得很快。

日報：目前來(lái)看，由于減稅等原因，稅收收入增幅較小的情況下，地方上在非稅收入項目上挖掘的動(dòng)力比較足。

白景明：地方財政收入的主體還是稅收，非稅收入的比重并不能太高，這也不是長(cháng)期穩定的收入來(lái)源。

日報：有學(xué)者擔心地方政府在增加財政收入的驅動(dòng)下，會(huì )大量挖掘非稅收入項目，尤其是罰沒(méi)收入部分，您是否也有此擔心？

白景明：我認為這種擔心可以理解的，但現行制度已經(jīng)鎖定了地方政府不可能靠罰款過(guò)日子，這是由制度規定的，不會(huì )讓亂罰款的現象大面積發(fā)生。這在制度上有約束。

日報：地方上凸顯財政不足的狀況和目前運行的分稅制有關(guān)么？

白景明：分稅制現在來(lái)看運行是良好的，充分發(fā)揮了保障地方財政收入增長(cháng)的作用，而不是約束作用。我們可以看到，實(shí)行分稅制以后，營(yíng)業(yè)稅等地方稅種收入增長(cháng)很快，甚至高過(guò)增值稅收入增長(cháng)率，更不用說(shuō)契稅等小稅種。

所以我覺(jué)得不能說(shuō)地方財力不足是分稅制導致的。

日報：分稅制的爭議一直比較大，也有學(xué)者和地方官員認為，中央拿走了大頭，地方政府的權利和責任不對等，財權太小了。

白景明：這個(gè)觀(guān)點(diǎn)不太合適。從數據來(lái)看，地方拿到的更多。2011年，財政收入中地方得到的比中央多，地方超過(guò)了50%，中央約占49%.每年都在這個(gè)比例上下，中央沒(méi)有占太多。

我國實(shí)行分稅制體制的時(shí)候有一個(gè)目標，中央收入占全部財政收入的60%，實(shí)行分稅制以后沒(méi)有一年實(shí)現過(guò)，剛實(shí)行分稅制的時(shí)候，最高的一年曾達到57%，之后比例就逐步降下來(lái)了。中央占比在50%~55%之間徘徊，一般是52%、53%.所以從數據來(lái)看，說(shuō)中央拿了大頭，這種說(shuō)法并不成立。

而從支出來(lái)看，地方占大頭。中央收入有2/3是轉移支付下去，這也是有數據的。每年中央給地方好幾萬(wàn)億的轉移支付加上稅收返還，按2012年的預算，兩筆支出一共達到4萬(wàn)多億。

地方自主發(fā)債不符合制度設計

日報：那為什么地方依舊感到財力不足？

白景明：財政不足怎么理解？有兩種理解。一種是滿(mǎn)足不了履行基本事權的支出；第二種，是支出需求無(wú)法滿(mǎn)足，這個(gè)就比較大，比如地方政府要上很多項目，沒(méi)錢(qián)。

我認為，現在國內在前一個(gè)標準上，保障地方基本公共服務(wù)供給方面的財力是達到的，我們一直在推進(jìn)財力與事權相匹配。這幾年中央的轉移支付力度很大，這部分轉移支付彌補了地方收支缺口，在中西部省份這點(diǎn)表現得尤為突出。

地方在城市建設方面的財政不足，這種不足是永恒的，在世界各國都存在。地方的出發(fā)點(diǎn)當然也是對的，為了更好的發(fā)展，讓公共環(huán)境、投資環(huán)境更好，保障居民公共服務(wù)水平再提高。

日報：如何讓地方能有財力去追求更高水平的城市建設？

白景明：這是地方的財政瓶頸，需要在以后的發(fā)展中逐步解決，關(guān)鍵是要保障正常的經(jīng)濟增長(cháng)，沒(méi)有增長(cháng)就沒(méi)有稅源，這是核心問(wèn)題。

日報：有觀(guān)點(diǎn)認為，應該讓地方自主發(fā)債，您覺(jué)得這樣做可行嗎？

白景明：目前地方債發(fā)行的管理體系是合理的，中央集中管理，確定規模。我也聽(tīng)說(shuō)過(guò)這樣的意見(jiàn)，但我認為現行的集中管理發(fā)債方式是合理的，這和整體制度特征是吻合的。

日報：怎樣理解這種吻合？

白景明：比如說(shuō)，整個(gè)金融管理是集中管理。如果只有地方債是地方自己發(fā)，和整個(gè)的金融管理體制就是矛盾的，無(wú)法運轉。

日報：有哪些沖突？

白景明：如果地方自主發(fā)債，債率確定誰(shuí)來(lái)批？金融管理體制是相對集中的，企業(yè)債的發(fā)行由發(fā)改委批，發(fā)行股票也是一種直接融資，由證監會(huì )批。如果地方債由地方發(fā)行，規模不管，那和股票的關(guān)系如何處理。這些都是現實(shí)的問(wèn)題。