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“大部制”改革再提速

“大部制”改革的重點(diǎn)不在于合并了多少部門(mén)，而在于理清和轉變了多少職能。而檢驗改革成效的標準是要看其提供的公共服務(wù)水平

2月23日，中共中央政治局會(huì )議提出將推進(jìn)國務(wù)院機構改革和職能轉變。緊隨其后，鐵道部并入交通運輸部的消息引發(fā)關(guān)注。

此番會(huì )議討論了《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案（草案）》稿，指出，國務(wù)院機構改革和職能轉變在行政體制改革中起著(zhù)至關(guān)重要的作用，需要首先抓緊抓好，將把職能轉變放在更加突出位置，繼續簡(jiǎn)政放權、推進(jìn)機構改革、完善制度機制、提高行政效能。

據悉，本輪改革從2012年開(kāi)始進(jìn)入計劃，由中央編辦牽頭，國家行政學(xué)院承擔了相關(guān)課題的研究。其間，該學(xué)院還曾向同行多方征求意見(jiàn)，借鑒日本、美國等發(fā)達國家經(jīng)驗，最終成文并于中共十八屆二中全會(huì )上提交中央討論的新“大部制”改革方案，包括民政部擴大社會(huì )管理等方面的權責；食品安全監管部門(mén)整合，成立專(zhuān)門(mén)的市場(chǎng)秩序監管部門(mén)；國家海洋局擴權，強化海洋綜合管理權限；鐵道部與交通運輸部有望整合等諸多內容。

與此相關(guān)，有不愿透露姓名的專(zhuān)家向《中國新聞周刊》透露，新聞出版、廣播電視的合并此前也有醞釀，或將與教育部、文化部統籌布局“大文化”。但該專(zhuān)家也表示，具體改革結果要看國務(wù)院最終公布的方案。

“‘大部制’改革絕不僅僅意味著(zhù)機構合并，重在職能轉變?！敝袊ù髮W(xué)行政管理研究所所長(cháng)劉俊生在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)一再表示，改革核心應該在于理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )之間的權力邊界，“所有改革應納入法治軌道，約束政府權力，保證權力運行的公開(kāi)透明?！?br>
改革主線(xiàn)一以貫之

據上述會(huì )議信息，此輪改革將致力于推進(jìn)管制型政府向服務(wù)型政府、無(wú)限政府向有限政府和監管型政府轉變。這一路徑在中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院副院長(cháng)倪星看來(lái)，是堅持了中國近年以來(lái)行政體制改革的基本主線(xiàn)。

回溯以往，改革開(kāi)放以來(lái)，我國政府機構已進(jìn)行過(guò)六次比較大的改革：1982年重在提高政府工作效率和實(shí)行干部年輕化的改革；1988年改革致力于政府職能轉變；1993年旨在建設適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟需要的改革；1998年重在消除政企不分的改革；2003年目標為“行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”的改革，成立了商務(wù)部、國資委、銀監會(huì )等部門(mén)；2008年則推進(jìn)了以突出公共服務(wù)和“大部制”為重點(diǎn)的改革。

歷次改革的脈絡(luò )基本遵循時(shí)代背景、市場(chǎng)規律，與國際接軌，其中政府權力配置更加科學(xué)，行政效率愈來(lái)愈高，政府理念日趨服務(wù)而非管制。

在這些改革中，距離最近的兩個(gè)階段（分別為朱基和溫家寶主持政府工作期間）特點(diǎn)非常鮮明。前一階段以打破政企不分為目標，推進(jìn)宏觀(guān)歸政府、微觀(guān)放給市場(chǎng)的改革，搭建起政企分開(kāi)的基本框架；后一階段以搭建公共服務(wù)框架為主，推進(jìn)社會(huì )體制改革，是社會(huì )利益格局再調整的過(guò)程。

“兩個(gè)階段都抓住了時(shí)代發(fā)展的主要矛盾和特點(diǎn)，但是也都談不上徹底，均亟待進(jìn)一步深化?！蹦咝歉嬖V《中國新聞周刊》，前一階段的改革一度引發(fā)國際高度關(guān)注，但同樣面臨既得利益者的阻力，最終未能實(shí)現改革效果的最大化，甚至遺留下一些問(wèn)題。

最顯著(zhù)的問(wèn)題在于，行政體制改革仍大有空間，與理想狀態(tài)及公眾期待差距較大，一些新的“大部委”并未實(shí)現1+1>2的改革初衷?！耙恍┘鹊美娌块T(mén)權益固化，最典型的是鐵道部?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副院長(cháng)白智立接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示，并未真正實(shí)現職能轉變的機構改革甚至成為行政效率提高的障礙，也使得監管缺位、錯位和越位現象頻頻發(fā)生。

倪星認為，隨著(zhù)改革進(jìn)入“深水區”，如果不盡快實(shí)現此次會(huì )議所提出的“簡(jiǎn)權放權”目標并有效約束權力，就有可能形成既得利益集團進(jìn)一步瓜分利益的格局，導致社會(huì )的碎片化。

重點(diǎn)不在“合”而在“轉”

劉俊生對簡(jiǎn)權放權約權、提高行政效率的期待，甚至超過(guò)對所謂“大部制”的建立。他以美國為例，對方的國家行政機構并不比中國少，但行政效率和服務(wù)水平有目共睹，由此，他一再向《中國新聞周刊》強調自己的觀(guān)點(diǎn)，就是機構改革的重點(diǎn)不在于合并了多少部門(mén)，而在于轉變、理清了多少職能。

劉俊生表示，現行行政體制的問(wèn)題主要體現為黨政權力交叉、行政行為有法不依、部門(mén)間利益扯皮等，最大的弊端是權力運行透明度不夠和約束機制缺失。而這些遠非“大部制”改革甚至行政體制改革所能根本解決的問(wèn)題，需要輔以政治體制改革。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長(cháng)鄭永年此間撰文同樣試圖糾正以往不少人將“大部制”改革等同于機構合理化、提高行政效率的誤區，“盡管通過(guò)機構整合的機構理性化的確是‘大部制’改革的一環(huán)，但并非主要內容，”他指出，此項改革的主題是建立規制政府和健全政府治理結構，但是，對此“各方面的努力還遠遠不夠”。

依據鄭永年的觀(guān)點(diǎn)，中國之所以在進(jìn)行了許多年行政體制改革后仍未達理想目標，主要原因在于政府向企業(yè)和社會(huì )的分權并未真正到位，而這恰是未來(lái)十年中國新一屆政府啟動(dòng)新一輪改革的重大突破口。配以進(jìn)行的應當是政府加快建立對企業(yè)經(jīng)濟活動(dòng)的監管，即通過(guò)政府功能的轉型，實(shí)現從直接參與和管理經(jīng)濟活動(dòng)轉為對經(jīng)濟活動(dòng)的規制。

與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題，就是政府與社會(huì )關(guān)系。鄭永年認為政府向社會(huì )分權的目標尚未確立?！罢荒芟蛏鐣?huì )分權，就造成了大政府、弱政府，小社會(huì )、弱社會(huì )的局面。而該局面是今天中國諸多社會(huì )問(wèn)題的結構性根源”。

在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)的幾位專(zhuān)家看來(lái)，簡(jiǎn)單化的部門(mén)合并已經(jīng)導致了尾大不掉的局面，中央層面的機構改革并未實(shí)現機構的精簡(jiǎn)。鄭永年同樣指出該問(wèn)題，雖然表面上機構數量減少，但各部委下掛數千個(gè)不同形式的機構，權力尋租現象頻繁發(fā)生。

因此，鄭永年表示，“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于沒(méi)有向社會(huì )分權，不管權力以怎樣的方式在政府部門(mén)之間分配和調整，結果還是在各個(gè)政府部門(mén)流轉，政府要承擔的功能還是一樣多。向社會(huì )分權是實(shí)現“大部制”的前提條件。

改革成效關(guān)鍵看服務(wù)

在倪星看來(lái)，基于“瓦格納定律”，隨著(zhù)經(jīng)濟的進(jìn)步和增長(cháng)，公共開(kāi)支的份額會(huì )隨之增大，而且公共開(kāi)支增長(cháng)的幅度要大于經(jīng)濟增長(cháng)幅度。按照目前發(fā)展趨勢，中國顯然無(wú)法逾越該定律。加之市場(chǎng)經(jīng)濟日益復雜，社會(huì )矛盾越來(lái)越多，公眾愈加不關(guān)注政府機構的多寡與人員數量，而是要看政府所提供公共服務(wù)的覆蓋面，以及服務(wù)水平的高低。政府承擔的公共服務(wù)職能增多是必然趨勢。

而政府必須回應社會(huì )的基本公共服務(wù)需求，并向上提升自我服務(wù)意識和能力、水平?！斑@是行政體制改革的重要目標之一，也是檢驗改革成效的重要標準?！眲⒖∩f(shuō)。

鄭永年認為，在未向社會(huì )分權的情況下，政府本身仍然是一個(gè)無(wú)限責任政府。不向社會(huì )放權，社會(huì )就得不到權力，就很難形成社會(huì )自我管理的局面?！斑@就必然出現政府和社會(huì )之間的緊張關(guān)系?！?br>
因此，在社會(huì )改革框架內，行政體制改革至少有兩方面內容：首先是提供公共服務(wù)。這要求政府職能的轉型，從推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展功能，轉型到提供社會(huì )服務(wù)功能。這種轉型必然進(jìn)而要求政府機構和官僚組織的重組；其次，更為重要的是要建設大社會(huì )。近年來(lái)，社會(huì )管理成為中國政府社會(huì )改革的一項重要內容，而社會(huì )管理的主要內容就是社會(huì )的自我管理，這就要求政府給予社會(huì )充分的空間，容許社會(huì )自治力量的成長(cháng)。同時(shí)，政府也要轉變自身功能，從直接控制社會(huì )轉型到通過(guò)法治來(lái)監管社會(huì )。

對于此番機構改革，倪星提醒應合理處理中央與地方的分權問(wèn)題。他建議國務(wù)院層面的機構改革適宜“大部制”，避開(kāi)微觀(guān)工作，強化宏觀(guān)引導和規制。但是，地方政府不宜跟著(zhù)中央走，“要結合地方特色，增強地方自治能力”，否則，很容易出現部門(mén)重疊、職能缺位、權力尋租等問(wèn)題，以至于改革面臨流產(chǎn)危險。