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“2011年，我們已經(jīng)讓24萬(wàn)多陜南貧困人口搬出秦巴山區。在陜南，10年內我們扶貧式搬遷人口目標是240萬(wàn)！”電話(huà)中，陜西國土廳一名負責人頗為大氣地對記者說(shuō)。

扶貧搬遷240萬(wàn)人，所需資金大致688億元，這僅僅是陜西移民搬遷的一部分。

法治周末記者日前從相關(guān)部門(mén)獲悉，陜西除在未來(lái)9年中實(shí)施上述龐大計劃外，同時(shí)在陜北革命老區的黃河沿岸及白于山集中連片的特困地區，計劃用10年移民搬遷59萬(wàn)貧困人口。有業(yè)內人士估計“兩項龐大扶貧工程所需資金幾近千億人民幣”。

法治周末記者獨家觀(guān)察發(fā)現，陜西省政府之所以能“豪邁大氣”，是在這場(chǎng)耗時(shí)計劃10年的浩大工程背后，有著(zhù)樂(lè )于“埋單”的三大地方國企，即延長(cháng)石油、陜西煤化、陜西有色。有這三家國內能源新貴的雄厚財力支撐，足以讓陜西在國內搞出有聲有色的民生工程。

不過(guò)，作為一項尚在“試水”中的“社會(huì )創(chuàng )新管理”，法治周末記者觀(guān)察到，陜西的“勸富濟貧”，也經(jīng)歷了一個(gè)探索實(shí)踐過(guò)程：從早期首先在民營(yíng)企業(yè)范圍 內，引導陜北煤老板與企業(yè)所在地的村組“結對幫扶”，到直接引導企業(yè)讓利于民實(shí)現“利益共享”；再從在國有資本收益預算中單列“社會(huì )公平調劑基金”，到直 接引導國有能源企業(yè)參與地方龐大民生工程，陜西“兩步走”的“橄欖型社會(huì )結構”治理理念漸次明晰。

作為一項“頂層設計”，盡管十六屆四中全會(huì )中便明確提出“利益協(xié)調”機制，但各地并未大面積“試水”，陜西借助行政乃至財稅手段大膽試行，頗有首吃螃蟹的味道。

圖為府谷從老高川鎮到大昌汗鎮的路上，一家焦化企業(yè)排出的隆煙。

煤老板的

“礦群利益協(xié)調”

“村礦利益共享機制，是我們積極化解礦區由貧富差距引發(fā)的各種利益矛盾，在神木縣店塔鎮、府谷縣新民鎮等地的實(shí)踐經(jīng)驗基礎上提出的。實(shí)施幾年來(lái)已被當地企業(yè)與群眾廣泛接受。2011年乘陜西煤改東風(fēng)，我們向全市試行推廣?！庇芰质幸幻笔虚L(cháng)接受法治周末記者采訪(fǎng)時(shí)如是說(shuō)。

按照這位負責人的說(shuō)法，榆林“村礦利益共享機制”的建立，也經(jīng)過(guò)長(cháng)期的實(shí)踐探索：從神木、府谷開(kāi)發(fā)之初煤老板獲利后自發(fā)為當地村民修橋修路，到地方 政府出面有組織地實(shí)施“結對幫扶”，再到前兩年神木、府谷兩縣動(dòng)員煤炭企業(yè)家捐助成立數十億的教育、醫療慈善基金，一路走來(lái)有明顯的“勸富濟貧”的特色。

法治周末記者調查了解到，在當地政府的大力倡導推動(dòng)下，2005年府谷的劉彪曾出資8000萬(wàn)元，為煤礦所在村莊建起了40套3層別墅，稍后，被稱(chēng)為榆林首富的高乃則出資7.5億元為自己的家鄉建起60多套別墅、萬(wàn)頭養豬場(chǎng)和兩所大型農業(yè)示范園。

“其實(shí)，煤老板的捐款主要是響應政府號召。2010年我們府谷57位煤炭企業(yè)家一次就捐了12.8億元。第二年的4月，神木縣政府牽頭的醫療衛生、 文化教育、社會(huì )保障的三大公益慈善募集活動(dòng)中，一次就捐了38.18億元?！痹?jīng)首應府谷政府號召、個(gè)人捐款已達1億元的府谷縣興茂集團黨委書(shū)記黨忠告訴 法治周末記者。

記者發(fā)現，在試行“勸富濟貧”之前，陜北當地早已開(kāi)始探索并將之“制度化”。相關(guān)資料顯示，10多年前神木縣店塔鎮政府，便開(kāi)始了以“噸位煤抽取一定環(huán)境污染補償費”的做法，由基層政府統一收取后，統一解決礦區群眾的塌陷補償等問(wèn)題，用以化解“礦企矛盾”。

“2009年開(kāi)始，我們府谷新民鎮要求全鎮村企聯(lián)建黨支部，讓17名企業(yè)所在的黨支部書(shū)記到煤礦擔任民調（民事糾紛化解）副礦長(cháng)，組織當地農民入企 就業(yè)、本地農民外搞運輸、村民以占股1%的方式參與煤礦經(jīng)營(yíng)，以利益紐帶將礦群雙方緊緊綁在一起?！备刃旅矜倴|溝煤礦負責人余侯兵告訴法治周末記者。

“我們煤礦的作法，被當作典型向各地推廣。省委書(shū)記趙樂(lè )際還專(zhuān)門(mén)到礦里做過(guò)調研?！庇嗪畋a充道。

法治周末記者還了解到，2010年12月，橫山縣也試行出臺了用以指導協(xié)調礦群利益關(guān)系的政策性指導文件。文件的核心是，以境內煤礦產(chǎn)煤收取每噸6 元的“資源開(kāi)采損害補償費”，用于礦區群眾補償。補償標準普遍高于國家有關(guān)林業(yè)、土地等行業(yè)的補償標準，高于相關(guān)行業(yè)標準的30%.2011年6月1日， 橫山再次出臺“橫山26條和諧礦區長(cháng)效機制實(shí)施意見(jiàn)”，對礦區群眾損害補償標準又做了提高。

“實(shí)際上，2011年7月1日，我國新修改的煤炭法正式啟動(dòng)實(shí)施的當日，榆林200多名煤老板被邀請到榆林市委會(huì )議室，脫胎于橫山縣的礦群利益協(xié)調 機制新方案，被用來(lái)向榆林全市煤老板動(dòng)員?，F任陜西省副省長(cháng)、原榆林市委書(shū)記李金柱對煤老板的耳提面命，被業(yè)界公認為是榆林全面啟動(dòng)推廣礦群和諧的標志。 今年煤礦效益差，推行力度不大，但我們仍在探索礦群利益協(xié)調長(cháng)效機制?！庇芰质幸活I(lǐng)導告訴法治周末記者。

記者同時(shí)了解到，除榆林在企業(yè)內大面積推廣“勸富濟貧”外，延安、渭南等地也有類(lèi)似的探索。

國企資助下的

“資源紅利共享”

比在陜北煤炭行業(yè)內探索展開(kāi)“勸富濟貧”稍顯滯后的是，從2011年起，陜西探索讓地方國企直接參與地方民生工程。

與在民企中展開(kāi)“勸富濟貧”相比，國企展開(kāi)的更為順利快捷，這場(chǎng)被解讀為“國企履行社會(huì )責任”的行動(dòng)，當年便得到能源巨頭神華集團等眾多國企的響應。

法治周末記者調查了解到，得益于得天獨厚的資源優(yōu)勢，在陜能源企業(yè)近年來(lái)風(fēng)生水起，無(wú)論是早已入駐的神華、長(cháng)慶，還是近年來(lái)新加入的中煤、中鹽，因 資源而搶灘布局的趨勢有增無(wú)減。而競爭中成長(cháng)起來(lái)的陜西地方國資企業(yè)，在中西部地區已經(jīng)是“一枝獨秀”，延長(cháng)石油、陜西煤化、陜西有色等已經(jīng)跨入收入超過(guò)千億元規模的巨型國企行列。新近數據顯示，陜西省屬?lài)鬆I(yíng)業(yè)收入和凈利潤已經(jīng)分列全國第10和第4，西部第一，資產(chǎn)總額位列全國第7，凈利潤僅次于山東等少數發(fā)達省份。

“在不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提下，我們試圖在更廣闊的領(lǐng)域引導這些國企多盡社會(huì )責任?！标兾饕晃皇±镱I(lǐng)導曾經(jīng)坦言。

法治周末記者調查獲悉，2011年延長(cháng)石油和陜西省財政共同出資組建了保障性住房建設公司，為陜西保障房建設搭建了一個(gè)“保障”平臺。而此次延長(cháng)石油出資20億元，遠高于陜西財政10億元的出資。2012年，延長(cháng)再次為陜西保障房建設增資。

“延長(cháng)集團已經(jīng)成為我們陜西保障性住房建設資金投入的主力軍，目前與陜西財政共同融資已達115.5億元?！标兾鲊Y委一名工作人員告訴法治周末記者。

當地官員接受相關(guān)媒體采訪(fǎng)時(shí)坦言：“去年我省保障房建設能一直走在全國前列，就是因為資金到位、保障有力，后來(lái)全國許多地方都采取我省這樣的辦法?！?/p>

而對另一項10年所需資金預估688億元的陜南大移民計劃，陜西則成立了陜南移民搬遷工程有限公司，注冊資本30億元。其股東分別為省財政廳和陜西有色金屬集團，分別出資10億元和20億元。

“移民搬遷的資金缺口，由我們陜西省有色金屬集團提供擔保，將通過(guò)銀行貸款解決?！标兾饔猩幻袑庸芾砀刹肯蚍ㄖ沃苣┯浾咄嘎?。

記者從陜西國資部門(mén)公開(kāi)資料中獲悉，上述公司將“在政府主導和政策扶持下，以社會(huì )性和公益性為宗旨，由企業(yè)以項目建設的模式，推進(jìn)移民搬遷安置工作”。

“我們已經(jīng)投入60億元的扶貧開(kāi)發(fā)資金?！鼻笆鲫兾饔猩撠熑烁嬖V法治周末記者。

而在陜北，一項計劃將黃河沿岸、白于山區集中連片的特困戶(hù)59萬(wàn)的扶貧移民搬遷同樣已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施中。相關(guān)資料顯示，由省、市、縣和企業(yè)將共同籌資22億元作為搬遷的啟動(dòng)資金中，央企神華將成為最大的股東。

而對陜西另一大煤化企業(yè)——陜煤集團，當地政府則希望通過(guò)“結對幫扶”的形式，幫助陜西紡織、食品、旅游等弱勢行業(yè)走出困境。

“陜西乳品龍頭企業(yè)銀橋集團已經(jīng)得到陜煤的注資支持，陜西希望銀橋在地方國企龍頭老大陜煤的幫助下走出陜西，邁向全國。與此同時(shí)，陜煤為地方鐵路網(wǎng)建設籌集20億元，另有2.27億元的投入用于完成老礦區的棚戶(hù)區改造?！鼻笆鲫兾鲊Y委工作人員如是說(shuō)。

“對于地方國企所承擔的社會(huì )責任，我們希望將其進(jìn)一步制度化，以使更多人分享優(yōu)質(zhì)資源型國企紅利?！标兾饕幻斦賳T透露。

法治周末記者了解到，事實(shí)上從2012年開(kāi)始，陜西省財政已在國有資本收益預算中將專(zhuān)列“社會(huì )公平調劑基金”，目的是進(jìn)一步扶持紡織、食品等低效弱勢行業(yè)，以及開(kāi)展更多的民生工作。

“橄欖型社會(huì )”

治理理念漸次明晰

“任何企業(yè)，無(wú)論民營(yíng)還是國企，都不會(huì )主動(dòng)將辛辛苦苦賺來(lái)的錢(qián)捐獻出去。只不過(guò)與所在地村民及政府搞不好，首先是正常生產(chǎn)無(wú)法維持，其次企業(yè)要發(fā)展 必須積極響應政府號召，才有可能從政府職能部門(mén)得到賴(lài)以長(cháng)期生存的土地、礦產(chǎn)等資源?！标兾饕粐箢I(lǐng)導道出企業(yè)“扶貧濟困”的深層原因。

法治周末記者調查了解到，西部地區特別是資源型經(jīng)濟地區，目前尚無(wú)一個(gè)較為成熟的地區性政策，著(zhù)眼于從利益協(xié)調層面去探索化解基層礦群糾紛。

“礦群糾紛，在表現形式上，大多都是礦產(chǎn)資源型企業(yè)所在地的群眾多以水源枯竭、環(huán)境污染、房屋裂縫為由阻擋企業(yè)，而企業(yè)則以正常生產(chǎn)受到影響為由， 導致雙方發(fā)生糾紛，少數甚至以非理性方式直接發(fā)生對抗。但大多數企業(yè)家能積極主動(dòng)化解，比如日前在北京出資1億元設立慈善基金的劉彪，就曾以修建8000 多萬(wàn)元的慈善別墅為搬遷條件，既改善了群眾的居住條件，又換來(lái)了煤礦開(kāi)采所需的村民舊居地下的豐富煤炭資源。而在陜南，陜西有色集團與劉彪的慈善搬遷，也 有異曲同工之妙?！标兾饕幻煜べY源開(kāi)采的業(yè)內人士告訴法治周末記者。

“陜西能源資源開(kāi)發(fā)，已經(jīng)引發(fā)貧富差距兩極分化，而由貧富不均引發(fā)的社會(huì )矛盾也日漸顯現。地方政府在無(wú)法律法規可循的情況下，動(dòng)能源大戶(hù)奶酪分發(fā)給弱勢群體，完全是明智之舉?！标兾髻Y深律師武廣濤如此認為。

法治周末記者同時(shí)注意到，在2012年《社會(huì )管理藍皮書(shū)》的發(fā)布會(huì )上，北京國際城市發(fā)展研究院副院長(cháng)朱穎慧表示，“財富向少數人集中，污染向大多數 人擴散”的趨勢正在愈演愈烈。她認為，收入差距和占有財富的不平衡，正在將我國定型為兩極分化的社會(huì )結構，而中間階層的缺失，正成為社會(huì )不穩定的潛在根 源。

而經(jīng)濟學(xué)家趙海均提出了“橄欖型”社會(huì )的社會(huì )結構理念。他認為健全的社會(huì )形態(tài)應當類(lèi)似一個(gè)橄欖：位居兩頭的極富極貧者都很少，中間階層卻很龐大，使得從最貧到最富之間有一個(gè)充分的過(guò)渡，社會(huì )成員有不斷上升的“盼頭”，有助于緩解貧富差距造成的對立情緒和其他相關(guān)社會(huì )問(wèn)題。

“地方政府在利用行政乃至財稅手段引導資源型企業(yè)濟貧的同時(shí)，更應該將之上升到分配制度改革的高度，探索從機制、制度層面建立一套行之有效的規章制度，畢竟行政手段不具有強制約束力?！蔽鋸V濤同時(shí)認為。

陜西省人大常委會(huì )法工委一名官員認為：“我國目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)適用資源開(kāi)發(fā)特別是煤礦開(kāi)采對當地群眾進(jìn)行補償的一個(gè)法規，而地方也未出現類(lèi)似的條例。全 國人大幾年前就開(kāi)始調研，但因各地資源開(kāi)發(fā)條件千差萬(wàn)別，到目前尚未形成共識。不過(guò)，我國尚處在計劃經(jīng)濟向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡時(shí)期，加之各地資源開(kāi)發(fā)千 差萬(wàn)別，出臺廣泛適用的專(zhuān)門(mén)用以協(xié)調礦群利益的法律法規目前幾無(wú)可能；另一方面，具體到陜西，無(wú)論是陜北的民營(yíng)企業(yè)，還是上述三大地方國有企業(yè)，都是依托 能源資源快速發(fā)展壯大的，企業(yè)以非市場(chǎng)化手段拿到極為廉價(jià)的能源資源，在能源需求極為旺盛的市場(chǎng)中賺取了巨額暴利，理應將資源紅利向社會(huì )回饋?！?/p>

上述官員同時(shí)認為：“社會(huì )轉型時(shí)期，執法部門(mén)在無(wú)可適用法規來(lái)規范相關(guān)階層的權利與義務(wù)的情況下，社會(huì )管理更需要執政者創(chuàng )建較為合理的利益協(xié)調機 制，以行政手段來(lái)協(xié)調各階層的不同利益。某種意義上講，陜西以社會(huì )公平為出發(fā)點(diǎn)，廣試勸富濟貧，既為企業(yè)發(fā)展創(chuàng )造了好的外圍環(huán)境，也讓弱勢群體得到實(shí)惠， 體現出理論界倡導的橄欖型社會(huì )結構治理理念?！?/p>

據記者了解，2004年以來(lái)，我國有關(guān)出臺收入分配改革方案的消息幾乎年年不斷，但總是“只聞樓梯聲，不見(jiàn)人下來(lái)”。對于“難產(chǎn)”的原因，相關(guān)專(zhuān)家 指出，主要是在于它牽涉到了各種利益的博弈，包括壟斷利益群體和資源利益群體。陜西“資源型利益協(xié)調機制”的探索試行，在已經(jīng)形成仍需加大改革共識的今 天，無(wú)疑是“破冰之旅”。