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12個(gè)使用財政資金2000萬(wàn)元以上的民生項目，在績(jì)效自評的基礎上接受由多方代表參與的“前評價(jià)”——這是預算提交明年初區人代會(huì )前的第一次過(guò)堂。

　　10月29日、31日和11月1日，閔行2014年區級績(jì)效預算項目前評價(jià)會(huì )議開(kāi)了3天。前評價(jià)后，部分重點(diǎn)項目將接受公開(kāi)聽(tīng)證，直到通過(guò)了聽(tīng)證會(huì )，才能正式寫(xiě)入預算報告，提交人大代表審查。

　　試水逾5年的閔行區財政預算監督改革，逐漸進(jìn)入平穩期。作為財政預算監督改革最直接的成果之一，政府預算項目充分論證后上馬，在閔行區級層面已成慣例；5年間，相關(guān)創(chuàng )新舉措亦時(shí)有涌現。

　　這一切，圍繞的都是政府的“錢(qián)袋子”?！白屫斦陉?yáng)光下運行”，親歷改革全程的閔行區人大常委會(huì )副主任凌耀松對這句話(huà)頗有感觸，“前幾年不斷尋求突破，現在則要不斷鞏固完善。無(wú)論如何，這都不是一件輕松的事情?！?/p>

　　從囫圇吞棗到“追著(zhù)不放”

　　連續五屆當選閔行區人大代表的錢(qián)天信，一度以“書(shū)面意見(jiàn)大戶(hù)”聞名。但這幾年，這位“典型代表”的大部分精力，轉向了預算報告。

　 　2012年區人代會(huì )上，他領(lǐng)銜32位代表提出了閔行區首例預算草案修正案。在仔細分析預算數據后，他們建議以2011年為基礎，將2012年度的黨政機 關(guān)會(huì )議、課題、調研、評估、咨詢(xún)、培訓等六項預算開(kāi)支削減5%，調減下來(lái)的資金，建議向民生項目?jì)A斜。這份被表決通過(guò)的修正案，同時(shí)開(kāi)創(chuàng )了全國人大制度的 先例。

　　從事黨務(wù)工作出身的錢(qián)天信，對數字并非生來(lái)熟稔。2008年以前，他與不少代表一樣，基本“看不懂”預算報告。早先，每年初區人代會(huì )上代表拿到的預算報告，只是薄薄一張紙。在熱烈討論政府工作報告之外，很少有代表對預算報告給予充分關(guān)注。

　　但久而久之，如何“管住”政府“錢(qián)袋子”，開(kāi)始成為受人矚目的問(wèn)題。在區委直接推動(dòng)下，一場(chǎng)改革悄悄醞釀。

　　2008年1月，閔行區四屆人大三次會(huì )議上，錢(qián)天信和代表們頗感驚訝：收到一本綠皮、由再生紙印刷、358頁(yè)的財政預算詳表，明細賬目達1萬(wàn)多項。

　 　這本細化的預算報告，正是閔行財政預算監督改革的肇始?！肮藏斦敱ＷC人大代表的知情權、參與權、表達權、監督權，而如果代表連看懂預算都難，這些 就全談不上?！绷枰烧f(shuō)。此后，制度層面的創(chuàng )新開(kāi)始頻現：是年12月，閔行區人大常委會(huì )又召開(kāi)了全國首例針對次年政府預算項目的公眾聽(tīng)證會(huì )；2011年 起，閔行區人代會(huì )安排政府部門(mén)負責人專(zhuān)門(mén)就預算問(wèn)題回答代表詢(xún)問(wèn)；2012年，出臺3年的預算修正案制度終于“開(kāi)花結果”。此外，閔行還首創(chuàng )對部分公共預 算項目執行效果進(jìn)行績(jì)效評估，進(jìn)而對預算額度超過(guò)2000萬(wàn)元的公共服務(wù)項目的必要性進(jìn)行“預評估”。

　　一個(gè)從“陽(yáng)光財政”、“民主財政”到“科學(xué)財政”的框架，由此初顯雛形。而在凌耀松看來(lái)，人大代表身上的變化尤其可以說(shuō)明問(wèn)題：“過(guò)去大多數人拿到預算報告就是囫圇吞棗，但到今年人代會(huì )的預算專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，有的代表已經(jīng)對預算問(wèn)題追著(zhù)不放了?！?/p>

　　“舉手畫(huà)圈”場(chǎng)合出現“火藥味”

　　2008年12月，首場(chǎng)預算公眾聽(tīng)證會(huì )后，閔行區收獲外界撲面而來(lái)的美譽(yù)。不少人稱(chēng)此項改革“首開(kāi)先河”，甚至稱(chēng)其“堪稱(chēng)解放思想”。

　 　但凌耀松卻有意為此“降溫”?！捌鋵?shí)，這些甚至都算不上改革?！?年后，他依然堅持當年的觀(guān)點(diǎn)，“預算法規定人大對本級政府預算進(jìn)行審查和批準，人大及 其常委會(huì )對預算、決算進(jìn)行監督，我們做的都是法律已規定了的東西。只不過(guò)長(cháng)久以來(lái)，由于認識不到位和其他原因，大家一直沒(méi)有做?！?/p>

　　令凌耀松一度難以釋?xiě)训?，是人們長(cháng)期的思維定勢：“我們習慣性地認為錢(qián)是政府的，怎么花是政府的事，這使人大對預算的審查和批準幾乎完全只是程序意義，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。而事實(shí)上，公共財政怎么投入，如何分配，是執政理念的天平?！?/p>

　　他反復引述一位老領(lǐng)導的話(huà)：“人大是‘董事長(cháng)’，政府是‘會(huì )計’，財政局是‘出納’，這才符合公共財政的法理?！?/p>

　 　在預算監督改革啟動(dòng)后，過(guò)去“舉舉手畫(huà)畫(huà)圈”的場(chǎng)合，開(kāi)始逐漸出現“火藥味”。2011年的預算聽(tīng)證會(huì )上，一個(gè)財政補貼項目就受到公眾陳述人和人大代表 陳述人輪番質(zhì)疑。盡管事先已經(jīng)過(guò)周密調研，項目最終也“涉險過(guò)關(guān)”，但聽(tīng)證會(huì )上的“短兵相接”仍令職能部門(mén)負責人出了一身汗。而在至今5年的聽(tīng)證會(huì )歷史 上，預算項目被當場(chǎng)“關(guān)掉”的案例也不少。

　 　隨著(zhù)聽(tīng)證制度深入，政府部門(mén)提出預算項目時(shí)愈顯“戰戰兢兢”，唯獨區財政局比以往輕松不少。區財政部門(mén)負責人曾向媒體坦言，相比過(guò)去財政部門(mén)在信息不對 稱(chēng)的情況下審核與平衡預算，如今通過(guò)人大代表甚至普通公眾對預算“預審”，一則避免了“坐在辦公室里編預算”的脫離現實(shí)性；二則也減少了部門(mén)之間的協(xié)調難 度。

　 　更重要的是，人大把不同意見(jiàn)提在前面，讓很多項目通過(guò)聽(tīng)證能在實(shí)施過(guò)程中更符合實(shí)際，而非在錢(qián)花完后再來(lái)“秋后算賬”?！斑@已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單意義上的財政 改革”，復旦大學(xué)公共預算與績(jì)效評價(jià)中心主任茍燕楠評價(jià)說(shuō)，“更多的是政府管理方式的轉變。通過(guò)預算改革，推進(jìn)了行政方式的變革?！?/p>

　　監督真空地帶納入人大監督

　　在區人大推動(dòng)預算監督改革同時(shí)，閔行區政府層面的預算改革亦在同步推進(jìn)。

　 　“改革要獲得實(shí)效，政府與人大必然要相互協(xié)同?！遍h行區人大財經(jīng)工委主任葉文昌介紹，就在今年，在區人大推動(dòng)下，閔行區政府開(kāi)始醞釀一項全新的“財政資 金競爭性分配”制度，即預算中確定投入的財政補貼，在補貼到具體單位或企業(yè)時(shí)，需由各家申報，經(jīng)財政部門(mén)、專(zhuān)家包括人大代表評審后，方可決定補貼發(fā)放比例 和力度。葉文昌說(shuō)，這種類(lèi)似“招投標”的新制度一旦實(shí)施，有望進(jìn)一步提高政府公共財政的使用效率。

　　此前，區政府已在預算績(jì)效評估、部門(mén)預算細化等層面著(zhù)力頗多。2010年，七寶鎮率先復制預算聽(tīng)證會(huì )模式，使預算改革向鎮一級延伸。至今，這一制度在其他街鎮仍在摸索。而此前始終處于監督真空地帶的街道、工業(yè)區預算，今年起納入區人大監督，亦被視作預算改革的新成果。

　　而在人大方面，多輪創(chuàng )新之后，用制度的方式鞏固先前改革的成果，成為如今最顯要的議題。

　　近兩年，閔行區人大專(zhuān)門(mén)成立16個(gè)由代表組成的小組，對口政府預算單位，常年跟蹤檢查其預算執行狀況。

　　在凌耀松看來(lái)，類(lèi)似的努力有望一點(diǎn)點(diǎn)加重“議財”在人大工作中的比重。但他也坦言，距離真正的理想狀態(tài)，前路依然漫長(cháng)。凌耀松說(shuō)，“但我們能做的，就是堅持?！?/p>