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國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌：鐵路分拆的好結果和壞結果

以分拆鐵道部為標志啟動(dòng)的鐵路改革，下一步將走向何方？改革可能導向哪些好的結果？又可能出現哪些壞的結果？

國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，如果改革不徹底，鐵路企業(yè)引進(jìn)競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話(huà)，鐵路的壟斷就會(huì )由政企合一的壟斷演變成一個(gè)大壟斷企業(yè)的壟斷，“壟斷的合法化、合理化比過(guò)去政企合一時(shí)代的壟斷更糟糕”。

他個(gè)人偏向下一步以區域為主來(lái)拆分鐵路總公司，但也不排除在幾條大干線(xiàn)上成立幾個(gè)公司，“以區域劃分為主，干支分離為輔的拆分方案實(shí)際上也是一種折中方案?！?br>
“大企業(yè)壟斷鐵路更糟糕”

《21世紀》：中長(cháng)期來(lái)看，鐵路的改革可能出現哪些結果？

劉斌：鐵路改革分三個(gè)層次的內容。

第一個(gè)層次是鐵路和國家的關(guān)系。好的結果是通過(guò)改革，政企確實(shí)分開(kāi)了，且以后的經(jīng)營(yíng)，國家不兜底，鐵路企業(yè)變成了一個(gè)真正的企業(yè)。

最差的結果是政企分而不開(kāi)，這個(gè)企業(yè)太大了，大到成了不能倒閉的企業(yè)，且依然經(jīng)營(yíng)困難，既有的鐵路問(wèn)題不能解決，國家不能根本上從企業(yè)的經(jīng)營(yíng)中抽離出來(lái)。

第二個(gè)層次是鐵路行業(yè)的改革。原來(lái)的鐵路行業(yè)相對不透明，壟斷，好的結果就是經(jīng)過(guò)數次改革，鐵路行業(yè)競爭形成，行業(yè)內的企業(yè)之間，能夠競爭和合作，互聯(lián)互通，相互過(guò)軌，相互清算，形成相對透明和公平的行業(yè)機制，這涵蓋國鐵和國鐵之間，也包括國鐵和地方鐵路和合資鐵路之間。這個(gè)好的結果實(shí)現后，鐵路的市場(chǎng)份額持續惡化的趨勢能得到遏制，鐵路該承擔的運量鐵路才能承擔起來(lái)，而不是像當前這樣不合理地分配到公路上去。近年，中國的鐵路客貨運量、發(fā)送量雖然屢創(chuàng )歷史新高，但實(shí)際市場(chǎng)份額卻是在下降。

最壞的結果則是壟斷由政企合一的壟斷演變成一個(gè)大壟斷企業(yè)的壟斷，壟斷合法化、合理化，這比過(guò)去政企合一時(shí)代更糟糕，而且這個(gè)情況未必就不會(huì )發(fā)生。如果改革不徹底，鐵路企業(yè)引進(jìn)競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話(huà)，這個(gè)壟斷就可能會(huì )形成。

第三個(gè)層次是鐵路與承運人的關(guān)系。好的結果是，運量不足的基本得到解決，全面的運能緊張得到解決。

而最壞的結果是，運價(jià)大幅度上漲，改革以后鐵路的利益得到了極大的維護，社會(huì )的福利卻遭到損害。比如此前為了保障高鐵的上座率，既有線(xiàn)路的車(chē)遭到停運。要留意的是，運價(jià)普遍上漲后，雖然有運能了，但這是運價(jià)上漲把需求擠走后實(shí)現的供需平衡，這并不是我們所期望的結果。

“高級管理人員是改革的關(guān)鍵環(huán)節”

《21世紀》：如何實(shí)現上述好的結果，避免出現壞的結果？

劉斌：改革可能出現一些中間的結果，也即是部分實(shí)現了好的結果，部分沒(méi)有能實(shí)現。我們期望此次改革能謀求全勝，得到一個(gè)全面的好結果。這就有很多事情需要去做。

其一，明確改革的任務(wù)和目標。目前鐵路改革任務(wù)和目標并沒(méi)有明確，要達到什么目的，要改哪些問(wèn)題，還需要進(jìn)一步明確。目標明確后才不容易被部門(mén)利益所左右，從全社會(huì )公正的角度上考慮改革。

其二，要堅持由外而內的改革。改革的主體必須是國家，而不能是鐵路自己改自己，當然國家的代表，可以發(fā)揮現在的交通運輸部、鐵路局的積極作用，包括要很好地利用原鐵道部的機構和人員對鐵路的了解，發(fā)揮他們的作用，但鐵路的改革不應由鐵路內部主導，不應由鐵路總公司來(lái)主導，或者說(shuō)要適當減少他們的話(huà)語(yǔ)權。這會(huì )直接影響到改革是為誰(shuí)而改，也能保證改革的方向。

其三，高級管理人員適應改革。改革中，干部因素是關(guān)鍵，應堅決把不適應改革的人員做調整，這涉及到高級人員尤其是管理人員的流動(dòng)機制，應該把不適應的干部做流動(dòng)，把適應的人才流動(dòng)進(jìn)來(lái)。這是最難卻也最核心的一個(gè)改革環(huán)節，方向定了，人的因素就是最核心的因素。

其四，改革要發(fā)揮?。ǖ胤剑┑淖饔?。鐵路涉及的很大的一塊利益實(shí)際落在地方，無(wú)論是設立地方監管機構也好，地方和鐵路建立起新型關(guān)系也好，還是地方成立一些新的運輸企業(yè)也好，都要發(fā)揮地方的作用。

下一步，還要在地方培育國鐵的競爭對手，國鐵也需要“引狼戰術(shù)”，對手強大，自己才能足夠強大。當前，省里有很多鐵路都歸鐵道部管，但是我們希望這部分有些鐵路能劃到省里去管，省里通過(guò)既有資產(chǎn)的重新配置，鐵道部退出一部分股份，不要再全國鐵路一把抓，這樣省這一層面能形成競爭的主體。

我個(gè)人希望，鐵路總公司進(jìn)一步分拆后，幾個(gè)大的區域集團在全國范圍內能相互競爭，然后在區域范圍內也有一些小的競爭對手，如此，就能在各個(gè)層面都形成競爭，中國鐵路的壟斷才能得以根本破除。

“區域劃分為主、干支分離為輔”

《21世紀》：你提到了鐵路總公司的分拆方案如果不合理，鐵路的壟斷將無(wú)法破除。下一步可能會(huì )出現哪些分拆方案？你認為怎樣拆分更為合理？

劉斌：分拆相對復雜，目前看到的大概有以下幾類(lèi)分拆方式，可以按區域分拆成若干區域集團公司；也可以按運輸密度進(jìn)行干支分離，以主線(xiàn)來(lái)構建公司，美國鐵路就是這樣的操作思路；也有按業(yè)務(wù)來(lái)劃分，把高鐵和貨運分別拆出來(lái)；還可以按公共網(wǎng)絡(luò )和專(zhuān)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )來(lái)劃分，比如分為煤炭通道、城際鐵路等等，這塊可以劃分得很碎，但公共網(wǎng)絡(luò )怎么劃分也還沒(méi)有結論；按資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行劃分，可分為經(jīng)營(yíng)性的和非經(jīng)營(yíng)性的；也可按核心資產(chǎn)和非核心資產(chǎn)來(lái)做切分。

我個(gè)人偏向按區域和地理為主來(lái)拆分，但也不排除在幾條大干線(xiàn)上成立幾個(gè)公司，可以說(shuō)是區域切分為主、干支分離結合的方式。大干線(xiàn)不適宜切碎，大干線(xiàn)不切但可以分，比如平行的干線(xiàn)可以分成幾個(gè)公司。比如，京廣和平行的客專(zhuān)會(huì )有競爭，京廣和京九也會(huì )有競爭。這些大干線(xiàn)比較重要，切分碎了，會(huì )有運營(yíng)組織上的損失，如果橫向拆分，南邊一段，北邊一段，區域集團間又容易形成合謀。

競爭是否形成，與資產(chǎn)的配置方式有很大關(guān)系。分拆得好，競爭更合理更有效，分拆得差，就容易形成合謀，那就是把壟斷合理化，鐵路的綜合競爭力得不到提升，最后就只會(huì )導致價(jià)格上漲，這將是一個(gè)很壞的結果。

目前討論的幾種分拆方法中，比較核心的是按地理劃分、按業(yè)務(wù)劃分、按運輸密度劃分，按經(jīng)濟屬性來(lái)劃分。按地理劃分最容易操作，但也有很多弊端，因為地理劃分各占一塊，容易形成局部壟斷；按運輸密度來(lái)劃分競爭會(huì )激烈，因為歸屬不同的公司，但是管理會(huì )比較困難，因為中國目前的鐵路是一張網(wǎng)，不是以干線(xiàn)來(lái)構建的運營(yíng)組織形式。所以，以區域劃分為主，干支分離為輔的拆分方案實(shí)際上也是一種折中方案。