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根據“十二五”規劃的時(shí)間表，基礎養老金還有兩年半的時(shí)間就需實(shí)現全國統籌。在真正意義上的省級統籌尚未做實(shí)的情況下，如此短時(shí)間內實(shí)現全國統籌考驗著(zhù)決策層的智慧。

上周發(fā)布的2012年人力資源和社會(huì )保障統計公報稱(chēng)，全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設兵團已建立養老保險省級統籌制度，在此基礎上提出全國統籌看似是一個(gè)順理成章的選擇。

但事實(shí)上，中國只有為數不多的幾個(gè)省份實(shí)現了基礎養老金在省級的統收統支，絕大多數省份養老保險統籌層級仍然停留在縣市一級，全國統籌單位多達2000個(gè)。

中央從1991年開(kāi)始要求加快提高統籌層次，22年過(guò)去，養老金仍然以縣、市統籌為主。據《第一財經(jīng)日報》了解，基金結余省份的反對并非主因，最根本的原因在于上一級政府的推諉。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，統籌層次無(wú)法提高的阻力在于政府本身，上級政府在提升統籌層次這一問(wèn)題上的“葉公好龍”，導致社保碎片化制度不能根絕。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍則認為，全國統籌并非解決中國養老保險制度種種沉疴的最佳路徑，全國統籌可以部分實(shí)現地區間的再分配，但由此引發(fā)的中央省級政府的博弈以及“搭便車(chē)”所帶來(lái)效率和公平的損失遠遠大于統籌所得。

“基本”與“基礎”的一字之差

本報查閱近年來(lái)養老保險相關(guān)文件時(shí)發(fā)現，政府在提高養老金統籌層次的表述上發(fā)生了細微的變化——從“基本養老保險基金”變?yōu)榱恕盎A養老金”。

2010年通過(guò)的《社會(huì )保險法》中規定：“基本養老保險基金逐步實(shí)行全國統籌，其他社會(huì )保險基金逐步實(shí)行省級統籌?！敝?，國家“十二五”規劃以及社會(huì )保障“十二五”規劃表述變?yōu)椤皩?shí)現基礎養老金全國統籌”。

今年初的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》延用后一種提法，提出“十二五”期末實(shí)現基礎養老金全國統籌。上個(gè)月國家發(fā)改委將“研究制定基礎養老金全國統籌方案”列為今年深化經(jīng)濟體制改革的重點(diǎn)。

本報采訪(fǎng)的社保專(zhuān)家均表示，基本養老金由單位繳納的統籌養老金和個(gè)人繳納的個(gè)人賬戶(hù)養老金組成，這種統賬結合的制度是中國養老保險體系的第一支柱?；A養老金則是指統賬結合中的統籌部分，也就是單位繳納的20%.

從《社會(huì )保險法》到“十二五”規劃，提高養老保險基金統籌層次的范圍實(shí)際上是縮小了，按照現行制度，個(gè)人賬戶(hù)在未來(lái)一段時(shí)間內將繼續留在地方管理。

人社部并未向外公布這“一字之差”的原因。中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院教授褚福靈認為，個(gè)人賬戶(hù)養老金相當于是個(gè)人的長(cháng)期儲蓄，一旦基礎養老金實(shí)現全國統籌，提高個(gè)人賬戶(hù)統籌層次并不難。

鄭秉文認為，提高基礎養老金提高統籌層次的難度遠遠高于個(gè)人賬戶(hù)，政府放棄容易做的而選擇難度大的，最可能的原因是中央和地方之間存在博弈。

據本報了解，人社部一直都在考慮基礎養老金全國統籌，這也是平衡中央、地方養老責任的一個(gè)更加現實(shí)的選擇，即中央負責基礎養老金及待遇調整，地方負責個(gè)人賬戶(hù)。

個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)的歷史就是中央和省級政府博弈的歷史。據李珍介紹，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的責任由中央和地方政府共同承擔，地方財政的責任大于中央政府的責任。2008年之前，各省都積極做實(shí)爭取中央的轉移支付資金，2008年中央明確全國統籌的方向之后，沒(méi)有新的省市加入到做實(shí)試點(diǎn)中。

這種博弈對于制度的傷害顯而易見(jiàn)。鄭秉文認為，提高統籌層次的核心含義是要整合社保制度，如果將基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)分開(kāi)，基礎養老金提高到全國管理層次，賬戶(hù)基金留在地方政府，等于是分裂了統賬結合的制度。

全國統籌路徑不明

雖然人社部多次宣布各省份已經(jīng)實(shí)現了真正意義上的省級統籌，但學(xué)界對此并不認可。

2007年，原勞動(dòng)保障部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養老保險省級統籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出“統一制度政策、統一繳費基數和比例、統一待遇、統一基金管理、統一基金預算、統一業(yè)務(wù)規程”的六個(gè)統一標準。

其中的核心是統一基金管理，真正意義的省級統籌是養老保險基金實(shí)現省級的統收統支，通俗來(lái)說(shuō)就是錢(qián)都集中在省一級。但由于執行難度較大，政策規定只要建立了省級調劑金制度就算建立省級統籌，養老保險的基金依然分散在市、縣一級，與之前沒(méi)有根本差別。

但即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統籌，也有很多省份沒(méi)有真正做到。去年國家審計署進(jìn)行了為期半年的全國范圍的社保審計，結果顯示，截至2011年底，全國有17個(gè)省尚未完全達到省級統籌的“六統一”標準。

基金結余省份的反對一直被認為是省級統籌難以推行的阻力，理由是這些省份不愿意“以富濟貧”，但這并非根本原因。廣東省一位社會(huì )管理部門(mén)人士向本報記者說(shuō)，他們不反對全國統籌，前提是將現有結余留在省內，新制度執行后的基金再進(jìn)行全國統籌。

褚福林表示，由于全國統籌意味著(zhù)養老責任的上移，沒(méi)有省份會(huì )反對，而且養老金專(zhuān)款專(zhuān)用，這些結余省份即使有資金也不能用于平衡財政，對于他們這并非不可打破的利益。

李珍表示，省級統籌進(jìn)展緩慢，并非省級政府和勞動(dòng)保障行政部門(mén)無(wú)能，而是因為他們觀(guān)察到下級政府和部門(mén)與社會(huì )保障行政部門(mén)的博弈普遍存在。

每個(gè)地方政府都希望本地企業(yè)的負擔輕以促進(jìn)經(jīng)濟的增長(cháng)，減輕社保負擔也是招商引資的一個(gè)有利條件。但在財政分灶吃飯的前提下，統籌層次提高到哪一級，哪一級政府實(shí)際就成為最終的財務(wù)負責人。

在縣市級統籌的情況，縣市級政府就是基金的負責人，他們必須發(fā)揮征繳的積極性以維護基金的平衡。一旦提升到省一級，他們的積極性就會(huì )下降。鄭秉文認為，正是基于這種考慮，省級政府寧可在資金流的收支核算與管理上，保持以縣市統籌為主的基本格局。

鄭秉文說(shuō)，如何實(shí)現真正省級統籌，則可能導致道德風(fēng)險和逆向選擇，各地市在虛報退休人數的同時(shí)還會(huì )降低征繳積極性，基金面臨支出增多和收入下降的雙重風(fēng)險。

“在這種情況下一旦實(shí)行全國統籌，省級政府也必然要加入到博弈的大軍中來(lái)，如何避免這種情況，現在并沒(méi)有找到一個(gè)好的方法?！崩钫湔f(shuō)。

褚福靈認為，實(shí)現全國統籌至少要做到制度統一、管理統一、技術(shù)統一、基金運轉統一，但現實(shí)中這四個(gè)條件都還沒(méi)有具備。

鄭秉文也向本報記者坦承，如何實(shí)現真正的省級統籌或全國統籌這些目標，實(shí)踐中仍然無(wú)解。實(shí)現全國統籌的關(guān)鍵是明確中央政府在養老保險上的事權，中央政府應該有這個(gè)擔當，否則提高統籌層次永遠走不出“葉公好龍”的困境。