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社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，養老金制度改革沒(méi)必要“沒(méi)完沒(méi)了試點(diǎn)”

■ 核心觀(guān)點(diǎn)

基本養老保險制度需要“一攬子改革”，最好花上幾年的時(shí)間，然后從某個(gè)早上開(kāi)始實(shí)施運行，不要今天弄了這個(gè)，明天再弄那個(gè)，不要沒(méi)完沒(méi)了所謂試點(diǎn)。

養老金的投資收益率不僅要跑贏(yíng)CPI，更要逼近社會(huì )平均工資增長(cháng)率，否則就會(huì )有巨大的福利損失。

現行的養老金制度只要簡(jiǎn)單看幾個(gè)參數，就可看出它是不可平衡的，在可持續性上存在巨大的隱患。

　　鄭秉文中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任和社會(huì )保障實(shí)驗室主任，《中國養老金發(fā)展報告2012》主編。

■ 對話(huà)動(dòng)機

12月17日，中國社會(huì )科學(xué)院發(fā)布了《中國養老金發(fā)展報告2012》，報告指出的一系列問(wèn)題引發(fā)公眾關(guān)注。

報告顯示，中國城鎮基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)“空賬”額突破2.22萬(wàn)億元，在32個(gè)統籌單位中（31個(gè)省份加上新疆兵團），2011年收不抵支的有14個(gè)，如果沒(méi)有相應的財政補貼，支付缺口將達767億元。

如此規模的“空賬”，是否意味著(zhù)養老金的虧空？700多億元的收支缺口，要如何解決？

2萬(wàn)億“空賬”

不是養老金“虧空”

這一代人要建立自己的賬戶(hù)，但上一代人誰(shuí)來(lái)養？在制度建立之初，我國沒(méi)有解決這個(gè)“轉型成本”問(wèn)題。

新京報：個(gè)人賬戶(hù)2萬(wàn)多億元的“空賬”，是否意味著(zhù)養老金的“虧空”？

鄭秉文：這是兩個(gè)概念，完全是兩回事。我國實(shí)行的是社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的養老制度，我們叫“統賬結合制”，或者說(shuō)“部分積累制”。

社會(huì )統籌用于支付已退休的參保人員，個(gè)人賬戶(hù)則是用于個(gè)人積累，退休時(shí)開(kāi)始支付。

所謂的“空賬”是指，個(gè)人賬戶(hù)的部分也被拿去支付已退休人員的養老金。2011年全國個(gè)人賬戶(hù)的空賬額是2.22萬(wàn)億元，首次超過(guò)2萬(wàn)億大關(guān)。

但從整個(gè)養老金的收入支出來(lái)看，制度能夠大體維持平衡。

2011年城鎮基本養老保險基金結余4130億元，其中財政補貼2272億元，“非正常繳費”收入1898億，這包括補繳、預繳、清理歷史債務(wù)等。

新京報：這些“空賬”是怎么來(lái)的呢？

鄭秉文：社會(huì )保障制度的本來(lái)面目是“現收現付”，也就是下一代養上一代。但這一代人要建立自己的賬戶(hù)，上一代人誰(shuí)來(lái)養？

因此個(gè)人賬戶(hù)的制度一建立，就面臨一個(gè)“轉型成本”。在十幾年前制度建立之初，我國沒(méi)有解決這個(gè)轉型成本問(wèn)題。

新京報：所謂“轉型成本”，就是現在退休的一部分人當初沒(méi)有繳費，卻要拿錢(qián)？

鄭秉文：對。我國建立這個(gè)制度是在上世紀90年代，當時(shí)是國企改革階段，國企員工都是企業(yè)勞動(dòng)保險，因此亟須建立一個(gè)社保制度，替代企業(yè)保險制度。

這些退休人員為經(jīng)濟建設貢獻了一輩子，由于制度轉型的原因不發(fā)給他們養老金是不行的，于是國家建立了“部分積累制”，你自己積累一點(diǎn)，拿出一部分來(lái)養老頭老太太。

交15年，拿25年

現行養老金制度面臨壓力

最低繳費15年，到了50歲就可拿退休金，活到75歲，那就是拿25年的養老金。交15年的，拿25年的，這個(gè)制度可持續嗎？

新京報：有人說(shuō)中國的養老金制度“不可持續”？

鄭秉文：養老金制度要有一個(gè)精算，但我們的制度只要簡(jiǎn)單看幾個(gè)參數，就可看出它是不可平衡的。

例如，如果一個(gè)靈活就業(yè)人員按照最低繳費15年，女工到了50歲就可拿退休金，根據中國的壽命預期，可以活到75歲，那就是拿25年的養老金。

交15年的，拿25年的，這個(gè)制度可持續嗎？交的是平均工資的20%，拿的養老金如果是按未來(lái)社會(huì )平均工資的40%來(lái)計算的話(huà)（2011年的養老金替代率大約是42%），那么，她交這十幾年的錢(qián)，還不夠她拿5年退休金的。剩下20年，這個(gè)錢(qián)誰(shuí)給她掏？

類(lèi)似這樣的問(wèn)題在這個(gè)制度設計里還很多，這些都是制度不可持續性的重大隱患。

新京報：你曾說(shuō)過(guò)，現有的養老金制度這樣運轉下去，15年之后的養老金可能吃不上盒飯，真的有這么嚴重嗎？

鄭秉文：按最低繳費15年計算，按養老金計發(fā)公式，每繳費一年就拿相當于當地社會(huì )平均工資的一個(gè)百分點(diǎn)，15年就是15%.

例如，2011年，全國城鎮非私營(yíng)單位制造業(yè)年平均工資為36494元，每月平均也就是3041元，15%的替代率每月只有456元。所以，每月四五百元，也就僅夠吃盒飯吧。每天平均生活費只有15元。

當然，我說(shuō)的這是極端的情況，都按照最低繳費年限繳費。實(shí)際情況也差不多，比如，新農保中，絕大部分農民選擇的繳費是最低檔，就是每年100元，幾乎很少選擇第5檔500元的。

再舉個(gè)例子，法國規定最低繳費年限是37年半，后來(lái)發(fā)現37年半不可持續，要提高到40年。37年半都不可持續，中國15年，可持續嗎？

歐洲有幾個(gè)國家，規定67歲退休，目的就是維持相當水平的替代率不變。否則，就或是降低替代率，或是提高繳費，或是提高退休年齡。這是人口老齡化的壓力導致的，不是人的意志可以轉移的。

盯住GDP增長(cháng)率

方能分享經(jīng)濟增長(cháng)成果

增值保值是指養老金能不能跑贏(yíng)CPI，但除此之外，養老金制度還面臨巨大的福利損失。

新京報：養老金在保值增值上面臨很大的問(wèn)題嗎？

鄭秉文：我認為，面臨極大的問(wèn)題。世界上沒(méi)有任何一個(gè)國家的養老保險制度，是有這么多錢(qián)放在銀行里吃利息的。

增值保值是指養老金能不能跑贏(yíng)CPI，但除此之外，養老金制度還面臨巨大的福利損失。因為養老金的回報率，極大地低于社會(huì )平均工資增長(cháng)率。

這個(gè)增長(cháng)率與GDP幾乎是同步的，甚至高于GDP的增長(cháng)率，如果盯不住這個(gè)增長(cháng)率，你就沒(méi)有分享高速經(jīng)濟成長(cháng)帶來(lái)的成果。

新京報：要跑贏(yíng)CPI，還要逼近社會(huì )平均工資增長(cháng)率？

鄭秉文：今年是2012年，假設你在20年前加入這個(gè)制度，當時(shí)你每月工資200元，200元的8%給你攢起來(lái)了，也就是每個(gè)月16塊錢(qián)。存在銀行 里吃利息到現在，即便能變成40塊錢(qián)，但40塊錢(qián)，是現在工資的百分之多少？肯定到不了8%，恐怕連0.8%都到不了，這就是福利損失問(wèn)題。

社?；鹜顿Y應有部分實(shí)業(yè)投資

空賬持續擴大，必然造成未來(lái)養老金的支付壓力；另一方面，一旦將賬戶(hù)做實(shí)，賬面上的錢(qián)可能面臨貶值的尷尬。

新京報：怎樣提高養老金的收益率呢？

鄭秉文：我歷來(lái)主張，社會(huì )保險基金投資多元化。存款應當有一部分，債券投資應當有一部分，實(shí)業(yè)投資領(lǐng)域也應當有一部分。

而從實(shí)業(yè)投資的角度來(lái)看，基礎設施投資尤其是一些涉及國計民生的、收益性比較好的大項目，可以考慮拿出一部分來(lái)單獨進(jìn)行投資。此外，投資體制改革還應當國際化，可以考慮走出國門(mén)，以分散風(fēng)險。

新京報：即便是做投資，收益率似乎也很難達到像GDP這樣的高增長(cháng)。

鄭秉文：對。所以說(shuō)到底，在目前的經(jīng)濟增長(cháng)速度下，積累是劃不來(lái)的。做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，將會(huì )是低效的。

維持空賬還是把個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)，這在學(xué)界至今仍存爭議。一方面，隨著(zhù)中國步入老齡化社會(huì )，空賬持續擴大，必然造成未來(lái)養老金的支付壓力；另一方面，一旦將賬戶(hù)做實(shí)，賬面上的錢(qián)可能面臨貶值的尷尬。相對于現收現付制，統賬結合制下的投資，解決不了巨大的福利損失問(wèn)題。

新京報：要不要做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，看起來(lái)是一個(gè)兩難情形，你的建議是什么？

鄭秉文：在我看來(lái)，對于中國而言，最適合的養老保險體制是實(shí)行記賬式名義個(gè)人賬戶(hù)制（NDC）。

所謂記賬式個(gè)人賬戶(hù)制，就是參保人繳納一定百分比的個(gè)人收入，由國家為其記入個(gè)人賬戶(hù)；但資金隨即可用于支付當代養老金，個(gè)人賬戶(hù)并無(wú)真實(shí)資金存在，僅有繳費記錄。

同時(shí)，職工個(gè)人繳費和單位繳費也統統進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，形成“完全積累”，個(gè)人領(lǐng)取養老金的標準僅與個(gè)人繳費額度、年限等相關(guān)。繳費額度高、年限長(cháng)，未來(lái)領(lǐng)取養老金待遇就高，自然會(huì )對高繳費、晚退休產(chǎn)生激勵。

當參保人退休時(shí)，再根據一套精算程序，將賬戶(hù)中所有的賬面積累換算成真實(shí)的退休金，發(fā)放給每一名對應的退休者。

一旦實(shí)行這個(gè)制度，養老保險待遇將會(huì )完全成為每個(gè)參保人的個(gè)性決策事務(wù)，參保人與國家對立的現狀自然化解。

提高統籌層次，“富余”省份可補貼“收不抵支”省份

統籌層次太低是導致目前幾乎所有制度困境的根源，所以提高統籌層次應該是一個(gè)努力方向。

新京報：2011年有14個(gè)省份的統籌基金收不抵支，這會(huì )有什么影響？

鄭秉文：是的，2011年是14個(gè)省份收不抵支，2010年是15個(gè)。

統籌層次太低是導致目前幾乎所有制度困境的根源，所以提高統籌層次應該是一個(gè)努力方向，這樣可以減少資金浪費。

現在宏觀(guān)資金浪費的現象比較嚴重。全國各地一半省份資金有積累，另一半省份不夠，中央和地方財政都得轉移支付。這樣一來(lái)，財政介入這個(gè)制度，但卻有一部分資金沉淀，而且越來(lái)越大，這就形成了浪費。

如果提高統籌層次，資金使用效率不就提高了嗎？資金有盈余的省份，就可以把錢(qián)補貼給收不抵支的省份。

新京報：這樣經(jīng)濟發(fā)達地區人們的養老金水平會(huì )不會(huì )被拉低？

鄭秉文：不會(huì )。社會(huì )保障制度全國是一個(gè)統一的公式，地方無(wú)權去更改和調整。全世界絕大多數國家，不同地區之間的社會(huì )保障制度、格式、政策都是一致的。

改革可以先進(jìn)行案頭設計，花上幾年時(shí)間

往往制定了一些制度，然后派生出好多問(wèn)題，然后又打補丁，打每一個(gè)補丁又派生出好多問(wèn)題。

新京報：在養老金之外，我們還希望建立什么樣的制度呢？

鄭秉文：第二支柱，就是“職業(yè)年金”制度。

我們1991年建立企業(yè)補充養老保險，但是發(fā)展得很不好，國家不重視。

今后公務(wù)員、事業(yè)單位也都得建立。加入到這個(gè)基本養老保險改革里面，替代率不就上來(lái)了嗎？你不能把他的養老金降了一半，降了一半兒他不愿意改革了，改革進(jìn)行不下去。

新京報：是不是要先建立職業(yè)年金制度，再做公務(wù)員養老金的改革？

鄭秉文：不是。所有的這些改革，應該是一個(gè)配套的改革，同時(shí)進(jìn)行，國家應該想到這是一攬子改革。就是說(shuō)先進(jìn)行案頭設計，花上幾年的時(shí)間，然后從某個(gè)早上開(kāi)始實(shí)施運行，不要今天弄了這個(gè)，明天再弄那個(gè)，不要沒(méi)完沒(méi)了的所謂試點(diǎn)，沒(méi)那個(gè)必要。

比如，遼寧試點(diǎn)到現在11個(gè)年頭了，還不見(jiàn)個(gè)頭。所以，在長(cháng)達十幾年的歷史階段中，為了滿(mǎn)足社會(huì )需求，往往你制定了一些制度，就會(huì )派生出好多問(wèn)題來(lái)，然后你又打補丁，打每一個(gè)補丁又派生出好多問(wèn)題，這樣問(wèn)題會(huì )成堆，最后沒(méi)辦法改革。

新京報：那這個(gè)一攬子的改革應該包括哪些內容？

鄭秉文：廣覆蓋、?；?、多層次、可持續。這是十八大提出來(lái)的。

此外，十八大報告提出的還有解決三個(gè)困難：一個(gè)是增強公平性，一個(gè)是適應流動(dòng)性，一個(gè)是增加可持續性。這三個(gè)問(wèn)題是目前我國社保制度的三個(gè)攔路虎。

現在養老金沒(méi)有一個(gè)全國性的電子平臺，所以跨省接轉有好多困難。如果能像銀行一樣，全國是在一個(gè)平臺上干活兒，就能減少很多麻煩。

公務(wù)員沒(méi)有占用職工繳費的錢(qián)

我國在2009年建立的新農保，有100元至500元幾個(gè)檔，80%以上的參保農民選的是第一檔，就是100元。除了經(jīng)濟約束等其他條件之外，不信任恐怕是一個(gè)重要原因吧。

新京報：個(gè)人賬戶(hù)“空賬”的另一個(gè)原因，是不是一些人沒(méi)有繳費，但同樣從這個(gè)池子里拿錢(qián)，比如公務(wù)員？

鄭秉文：不是。公務(wù)員沒(méi)有占用職工繳費的錢(qián)。目前公務(wù)員養老金直接由財政撥付。

新京報：事業(yè)單位也是這樣嗎？

鄭秉文：事業(yè)單位情況比較復雜。全國事業(yè)單位工作人員有3000萬(wàn)，大約有2000萬(wàn)在上世紀90年代參加了改革，他們也繳費了。

另外1000萬(wàn)人沒(méi)有參加改革，他們不繳費，完全在舊制度里。

但是，事業(yè)單位只是造成制度不可持續的原因之一，作用不大，主要原因在于制度設計本身。

新京報：今后的改革是公務(wù)員這部分向企業(yè)職工的制度看齊，還是企業(yè)職工向公務(wù)員看齊？

鄭秉文：未來(lái)都得參加改革。公務(wù)員此前沒(méi)參加改革，搞那么一個(gè)獨立的，似乎是有特權的制度，那是不好的。

但是加入進(jìn)來(lái)以后，由于制度不完善，加入進(jìn)來(lái)才拿那么一點(diǎn)錢(qián)，這種改革能成功嗎？所以要改革制度。否則變成了“事業(yè)單位90年代養老金改革”的第二個(gè)版本了。

新京報：不同人的養老金數額有很大差距？

鄭秉文：養老金制度不能追求絕對的公平，全民一個(gè)水平，這是不可能的。一定要強調多繳多得，少繳少得，存在差距是應該的、必須的，但差距不能過(guò)大。

新京報：我發(fā)現很多人都不相信今后養老能靠養老金，有的攢錢(qián)養老，有的買(mǎi)房養老，您有沒(méi)有感受到這樣一眾普遍的社會(huì )情緒？

鄭秉文：我也感受到了。這就表明我們基本養老保險制度的公信力不如其他國家。

我舉一個(gè)例子，丹麥嘉士伯啤酒是一個(gè)大型跨國公司，他的董事長(cháng)親口跟我說(shuō)，他熱愛(ài)他們國家的這個(gè)制度，這個(gè)制度即使把他收入的一半都扣掉了納稅了，但他仍然覺(jué)得這個(gè)制度非常好。

再舉一個(gè)例子。我國在2009年建立的新農保，有100元至500元幾個(gè)檔，80%以上的參保農民選的是第一檔，就是100元。除了經(jīng)濟約束等其他條件之外，不信任恐怕是一個(gè)重要原因吧。